立法辩论日趋热烈 审议质量逐年提高　人大立法：在争议中走向成熟

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　立法辩论日趋热烈 审议质量逐年提高
　　人大立法：在争议中走向成熟
　　阿计
　　过去相当长一段时间，人大的权力处于不正常的虚空状态。表现在立法上，各级人大及其常委会所扮演的角色是被动的，立法主动权常常掌握在提出法案的部门手中，这一状况一直延续到80年代。
　　进入80年代中期后，随着政治体制改革的升温和民主法制建设的深入，各级人大一改昔日的“空架子”，陆续成立了各种专门委员会，开始摆脱权力失重的阴影，逐渐占据立法的主导地位。
　　一
　　在国家立法层面，全国人大目前已成立了九大专门委员会。自八届全国人大以来，为了充分发挥专门委员会的专业优势，避免“外行立法”的弊端，各专门委员会开始越来越多地承担起法律的起草、修改、审议等职责，成为人大主导立法的重要体现。
　　为了保持立法的公正性，必须在充分汲取各方合理意见的同时，由公允的权威最后把关，这就需要一个立法综合部门站在全局的高度，对立法案进行“一枝笔”式的统一审议。在国家立法层面，这一使命是由全国人大法律委员会承担的。坚持统一审议，追求的正是剔除部门利益、提高立法质量、保证法制统一的立法目标。
　　新出台的《中华人民共和国立法法》在设计法律案的审议程序时，既注意充分发挥专门委员会的作用，又十分强调统一审议环节，并围绕这一立法思路，制定了一系列操作规范。与此同时，《中华人民共和国立法法》对地方人大的立法程序，也明确提出了统一审议的要求。
　　二
　　立法争议日趋热烈、审议质量逐年提高，是人大主导立法的又一显著标志。
　　考察西方发达国家的立法审议制度，无不设置了辩论程序，争议各方你来我往、唇枪舌剑是审议立法时的常见镜头。
　　曾经由于历史的原因，人大审议立法案时，几乎听不到不同声音，更难见激烈的争辩。
　　进入80年代中期后，随着民主政治的逐步发育和成熟，越来越多的立法争议开始浮出水面，在全国人大常委会的立法审议史上，留下了这样一些令人回味无穷的历史记忆：
　　1986年，治安管理处罚条例提交审议，围绕着是否应对卖淫、嫖宿暗娼处以罚款等焦点问题，在立法殿堂中引爆了有史以来第一次激烈的立法争议。该条例历经三次审议后才趋于一致，得以出台。
　　同一年，更为敏感的破产法提交审议。破产，在当年还是一个难以让人接受的观念禁区，更由于破产法涉及到国企资产处理、下岗职工安置等难题，一场空前剧烈的大辩论由此全面“开战”。争到激烈处，面红耳赤，甚至有人拍了桌子。1987年，又一场激烈的立法争论爆发于村民委员会组织法草案的审议过程中。这一回，试图阻挡民主脚步的是一些留恋传统管理体制的政府官员，而众多的人大常委委员则决心将中国农村基层民主向前推进。这场思想交锋和针锋相对的观念冲突历经波折，法律草案先是由人大常委会审议，因意见无法统一，又提请全国人大审议，再经全国人大授权又返回人大常委会审议，数个回合之后，尽管最后以“试行法”的名义艰难出台，但毕竟破土而出，中国的民主进程实实在在地跨进了一大步。
　　三
　　如果说，这些载于80年代的经典镜头标志着民主激情的苏醒，那么，进入90年代后，这种民主激情已经奔涌澎湃，成长为放眼皆是的日常风景。如今，尽管大部分法律草案还是由国务院有关部门起草，但审议机关早已不再是一枚唯唯诺诺的“橡皮图章”，除了那些还不涉及机构、编制、部门利益分配等问题的法律草案较易获得通过外，凡是利益色彩冒头的法律草案，无不在全国人大常委会引发争论，即使通过也会出现反对票和否决票，反复修改、多次审议仍无法过关的已非个别，有的甚至陷入了搁置不议的结局。
　　80年代出台的全民所有制工业企业法，曾历经5次全国人大常委会的争论、审议和修改。
　　到了90年代，证券法从提请审议、反复讨论修改到最终诞生，更是走过了5年的漫长路途。
　　更值得我们记取的是这样一个历史时刻：1999年4月召开的九届全国人大常委会第九次会议对公路法修正案进行审议，尽管此前已经经历两次常委会审议，但仍然争论不断、质疑多多，许多人大常委尖锐地指出：费改税的方向是对的，但国务院征收燃油税的具体实施办法却根本不可行，将极大地增加农民负担。到了4月29日正式表决那天，出人意料的一幕发生了，计票完毕，这部本拟通过的法律草案竟然因法定票数不足，被无情否决，这在人大立法史上，还是破天荒的第一次。
　　允许存在不同的意见，并在争辩中走向统一，是现代民主政治的基本要求。如今，这一要求已体现在新出台的立法法中。在打造全国人大及其常委会的立法审议制度时，立法法明确设立了讨论程序。审议法律案时，凡遇重大问题，将通过这一程序集思广益、深入审议，以求同存异、去伪存真，提高立法质量。
　　倡导“内行立法、强调统一审议、确立讨论程序”……最高国家权力机关立法审议机制的一系列进步，宣告的是一个不争的事实：我国的立法在争议中走向成熟！