政府采购：市场中“看得见的手”

第12版(社会经纬·视点)
专栏：视点

　　政府采购：市场中“看得见的手”
　　李长虹齐小乎
　　1994年，上海市利用世界银行贷款购买一批计算机设备。然而，世行未将这笔贷款汇到上海市政府的账上，而是直接付给了电脑商。根据世界银行规定，由世行提供援助购买设备时，必须进行公开招标，世行直接将货款支付给中标的供货商，而不是受援方。受世行管理方式的启发，1995年，上海市财政部门在卫生系统购买医疗器械时，尝试了这种公开招标、直接支付的采购方式。这是我国实行政府采购制度的发端。
　　从1998年开始，各省、区、直辖市、计划单列市大都开始了政府采购的试点工作。政府采购范围也由货物采购扩大到工程与服务领域，货物采购由单一的公务用车逐步扩大到计算机、办公用品、医疗设备、电梯、家电等多种标准商品，工程和服务采购项目也开始走向多样化。一些全国性报刊上频繁出现“招标预告”、“招标公告”、“招标通告”的广告，其署名也是过去未见过的采购中心、招标中心等。据统计，1999年，各地共签订政府采购合同13000多份（1998年为2000份），采购规模约为110．35亿元（1998年为31亿元），共节约资金14．37亿元，其中预算资金节约率为13．52％（1998年为13．38％）。
　　交易公开透明
　　政府采购，也称公共采购，是指政府部门及其所属机构在财政部门和公众的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务进行公开购买。因为采购的方法和过程始终公开透明，便于公众监督，所以政府采购被称为“阳光下的交易”，规范政府采购的法律也被称为“阳光法案”。
　　政府采购最早出现于18世纪末。一些市场经济国家为弥补市场本身的缺陷，运用经济手段和法律手段调控国民经济活动，围绕政府采购建立了相关的制度和机构；随着现代市场经济的发展，政府采购的法律法规不断完善，逐步形成了现代意义上的政府采购制度。
　　政府采购有一些必须遵循的原则和要求。第一，通过公开、公平、公正、有效的竞争，净化交易环境。第二，遵循“物有所值”原则，追求成本小而收益大。第三，通过政府采购，打破垄断和地区封锁，为企业发展创造良好环境。第四，通过公开、透明的竞争机制和监督机制，从源头上有效抑制采购活动中的腐败现象，促使政府官员依法行政。第五，支持政府其他政策的实施，如公众关心的环境保护、就业等。
　　建立和推行政府采购制度可以带来巨大的经济效益和社会效益，使政府和公众受益。除了通过公开竞争机制，将政府采购资金的使用商业化，降低采购成本，提高公共资金使用效率，还可以对国民经济起到宏观调控的作用。政府采购不同于一般个人、家庭、企业或团体采购，它是一个国家内最大的单一消费者。当经济过热时，缩小政府采购规模，即通过紧缩的财政政策实现经济的正常运行；当经济萧条时，扩大政府采购规模，促进经济的增长。近几年来，我国实施积极的财政政策，就是利用政府手段调节经济运行的典型表现。同时，通过弹性的采购计划，还能实现产业结构调整的目标。在采购时通过对企业规模、产品产地、技术条件、品牌的限制和选择，可以有效地保护国内最先进、最具竞争和发展潜力的企业，从整体上提高企业在国内、国际市场上的竞争力。
　　效果多快好省
　　我国长期实行的是财政拨款制。党政机关或事业单位，只要是吃“财政饭”，年年都按部就班地享受由政府拨付给的一定的费用。有吃饭的钱，也有配置设备、兴建工程的专项拨款。不同的部门、机构把钱要过来，各买各的东西。
　　这种分散采购存在着不少弊端：一是财政资金分配与使用脱节，缺乏必要的监督机制。二是重复采购、盲目采购现象时有发生，造成资源浪费。三是采购资金不能完全按照预算目标使用，挪用、挤占、截留采购资金的现象非常严重。四是采购过程不透明，有人利用权力捞取回扣，损公肥私，滋生腐败。五是采购活动分散，不能发挥政府的宏观调控作用。
　　建立和推行政府采购制度两年多来，中央国家机关和地方政府采购工作迅速展开，一些长期存在的问题得到解决或遏制。财政部国库司副司长张通介绍说，目前的试点工作主要有四个方面的成绩：
　 ——强化了财政监督管理。财政部门将行政事业单位预算中的一些采购项目单列，强制其实行公开招标，并按照有关规定，由第三方验收；财政部门根据采购合同及验收情况，直接将采购资金拨付给供应商。这些措施使财政监督由分配环节延伸到使用环节，由货币形态延伸到实物形态，从根本上解决了采购机关截留、挪用财政资金的问题，提高了财政资金的运作质量。
　　——提高了财政资金的使用效益。在政府采购试点工作中，采购机关充分利用政府采购的规模优势，将竞争机制引入到预算管理中，节支效果非常明显。有不少项目资金节约率在20％左右，有的甚至高达30％以上。1999年中国海关先后对发动机、造船、汽车等项目组织6次招标活动，合同金额为12．5亿元，节约资金1．67亿元。民政部对救灾专用帐篷招标采购，58家企业竞标，最后7家企业中标，中标金额3328万元，比预算金额5000万元节约1672万元。
　　——促进了廉政建设。现行的政府采购方式主要是公开招标，招标公告发布后，整个采购过程全部处于财政部门、供应商和公众的监督之下，有效地遏制了采购活动中容易发生的各种拿回扣、开大发票等腐败现象，促进了反腐倡廉工作，树立了政府部门廉洁高效的良好形象，对推进社会民主与法治建设起到一定作用。
　　——机构建设与制度建设取得了一定进展。全国已有30个省、直辖市和计划单列市建立了政府采购管理办公室或专门机构，已有23个地区颁布了政府采购地方性法规。《政府采购法》已经正式列入了九届全国人大立法规划。财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》对政府采购的范围、管理机构、采购模式、采购预算、编制、采购方式、招标投标程序、采购合同签订、采购资金拨付以及采购监督等都作出了明确规定。
　　市场商机无限
　　按照国际惯例，一个国家的政府采购规模基本占GDP的10％以上。按照这个标准，在我国目前的财政预算中，政府采购资金每年可达到8000亿元以上。而且随着经济的发展和财政收入的增加，这个数字每年都在增长。这是一个巨大的市场，蕴含着无限商机。可以说，政府采购不仅对政府有利，对采购机关有利，对公众有利，对于国内企业来说，这也是分量最大、奶油最多的一块蛋糕。
　　国际社会已经注意到了这个潜力巨大的市场。1999年我国《政府采购管理暂行办法》颁布以后，德国、加拿大、韩国等国家有关政府部门以及亚欧、亚太、国际公共采购协会等国际组织先后组团来华考察，或邀请我们参加政府采购研讨活动。IBM、三星等跨国公司也主动与我们联系，了解有关规定。
　　政府采购制度是各国政府保护本国产业的有效手段。目前我国企业整体竞争力还不强，应当通过政府采购等方式予以适当保护。在政府采购市场开放前，按照国际通行的做法，政府采购机关应当优先购买国内产品，使我国政府采购的商业机会向国内工业倾斜，即形成通过政府消费行为（环节）加大政府对国内工业的投入，促进国内最具竞争力的大、中企业发展的机制。同时，这也会对引进外资和技术产生较大吸引力，起到“四两拨千斤”的作用。
　　但是，随着经济全球化进程的加快，政府采购正在由封闭走向开放，我国政府采购市场开放的时间可能会提前，利用政府采购手段保护国内企业的时间不长了。1996年，我国政府向亚太经合组织单边承诺，最迟于2020年与APEC成员对等开放政府采购市场。对于我国企业来说，政府采购市场的开放将带来挑战，也带来机遇。
　　政府采购市场的开放是相互的和对等的。一方面，中国的企业将与外国企业同台竞争；另一方面，也为我国企业开辟了广阔的国际市场。企业应当明白：不管政府采购市场开放之前还是开放之后，政府和市场都是鼓励先进和优质，淘汰落后和劣质。要想拿到政府采购这份最大的订单，不但要了解和掌握有关政府采购的法律和程序，更重要的还是要有上乘质量的产品和服务。
　　发展任重道远
　　目前我国政府采购还处于起步阶段，规模偏小，范围偏窄。同时，在制度上、管理上、观念上与国际通行的规则还有不少不适应的地方。目前政府采购缺乏一套完备的法律体系，没有形成有效的监督制约机制，在一定程度上影响了政府采购工作的开展和政府采购效果的发挥。一些部门和单位对政府采购感到不适应，有抵触情绪。在实践中，有的地区的政府采购管理部门“一包到底”，既是采购的管理机关又负责具体的实施工作，出现了“越位”和“缺位”现象。一些地区存在歧视性行为，在采购活动中对供应商提出地域限制，一些地方强制本地区的支出单位购买本地区的产品，大型工程也由本地区自行承担，不进行价格与质量的比较，行业采购也存在类似问题。一些采购人员缺乏专业知识，对招标投标、商业谈判、市场调查、合同及商品、工程和服务的有关知识与技能知之甚少，在政府采购活动中常常出现不规范问题。
　　政府采购是改革的新事物，不可避免地会遇到困难和阻力，在起步和试点阶段，出现一些问题是难免的，很多环节也需要进一步规范和完善。中央领导同志非常重视政府采购工作，多次提出要把政府采购制度作为反腐倡廉的重要手段，在有条件的地区尽快建立和推行。这将对政府采购工作起到极大的指导和推动作用。
　　财政部副部长楼继伟认为，我国的政府采购制度任重道远，前途光明。总体设想是：从我国国情出发，以建立与国际法要求相衔接的、符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度为目标，逐步确立政府采购的法律体系，并依法管理、监督政府采购行为，从制度上强化财政支出管理和杜绝采购中的腐败现象。同时，要充分利用现代信息网络技术，建立政府采购网络系统，提高政府采购的效率和透明度。
　　这一目标的实现，不可能一蹴而就，需要一步步地分段实施。单单依靠某一方面、某一地区不行，需要全社会的共同努力。（附图片）