解决“三农”问题的重大战略——统筹城乡经济社会发展

第9版(理论)
专栏：学习十六大报告 贯彻十六大精神

　　解决“三农”问题的重大战略——
统筹城乡经济社会发展
韩俊
　　主要观点
　　统筹城乡经济社会发展，是党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系问题上的实践经验而提出的一个大思路、大举措，是解决“三农”问题的重大创新。按照这个思路，可以使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡经济社会发展，关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。党的十六大报告指出，要“统筹城乡经济社会发展”。这是在科学分析我国国民经济发展面临的主要问题的基础上提出的重要思想，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的一个重大战略。
　　确保国民经济持续快速健康发展和国家长治久安的战略性思路
　　统筹城乡经济社会发展是实现城乡经济良性循环的必然要求。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起均衡增长和良性循环的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强。但是，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前，城乡关系不顺突出表现为城乡差距过分悬殊。2001年，我国城镇居民人均可支配收入为6860元，农民人均收入为2366元，两者比例达2.9∶1。如果再加上城市居民享有的医疗、住房等补贴因素，实际上城乡居民收入差距将达到4∶1。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国经济发展的现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，如果不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。统筹城乡经济社会发展，是党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系问题上的实践经验而提出的一个大思路、大举措。这个重大思路非常及时地提出了在实现现代化进程中处理好城乡关系所必须遵循的基本方针。按照这个思路，可以使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展。
　　统筹城乡经济社会发展为从根本上解决“三农”问题指明了方向，是解决“三农”问题的重大创新。随着市场取向改革的深入，农村发生了巨大变化，主要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，适应社会主义市场经济发展要求的农村经济体制正逐步形成。但由于种种原因，“三农”问题的解决还远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总体上达到了小康水平，但还有大量的农村人口生活水平相当低；虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳步提高，但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业基础地位、改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。我国“三农”问题的解决面临着深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。从体制性矛盾看，由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念。从结构性矛盾看，在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城就业和定居。目前，我国已进入工业化的中期阶段，但城市化程度却只达到37.7％，比2000年世界平均城市化水平要低10.3％。我国目前人均GDP仅有900美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因是城镇农产品消费群体比重太小。我国农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001年，我国农业GDP份额已经下降到15.2％，而农业就业比例仍高达50％。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。因此，从根本上解决现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。
　　统筹城乡经济社会发展体现了全面建设小康社会的内在要求。2000年底，我国已经总体上实现了小康，但我们现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，这主要表现在农村。农村尚未解决温饱的贫困人口有3000万左右，初步解决温饱问题的低收入人口有6000万左右，还有一大批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准还很低。可见，在本世纪的头20年，要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点均在农村。把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展，对实现全面建设小康社会的目标具有全局性意义。
　　加快建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系
　　统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程，涉及社会经济生活的各个方面，其中关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。
　　进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。实现农业和农村的持续发展，确保农村实现全面小康的目标，必须进一步完善政府的农业投入政策。总的思路是：努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。一是继续加大对农业基本建设的投资力度。可考虑与中央财力增长基本相适应，进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，确保中央农业基建投资保持在较高水平。二是尽快改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。三是充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。四是逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民收入的直接补贴，在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。五是整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，使有限的资金发挥出最大的效益。
　　调整乡镇企业发展战略，实现城乡工业一体化。
　　改革开放以来，乡镇企业异军突起，不仅吸纳了大量农村劳动力，增强了农村的经济实力，而且成为推动城乡关系转变的重要力量。乡镇工业已全面介入国民经济各个部门，在城市工业之外构筑起了“第二工业体系”。但是，在这种双重的工业体系格局下，农村工业与城市工业各自在两个相对封闭的系统内运行，城乡工业在行业和产品结构上表现出高度的同构现象，这一方面使生产要素得不到合理配置，造成产品生产上的简单重复；另一方面也加剧了低水平的市场竞争，使消费品市场出现结构性过剩。随着短缺经济时代的结束，城乡双重工业体系的局限性和消极影响更加突出地显现出来。统筹城乡经济社会发展，要求在合理分工的基础上，形成城乡工业一体化的发展格局。为此，必须进一步明确乡镇企业的发展方向，加大扶持力度，促进其健康发展。乡镇企业要继续把劳动密集型产业作为主要发展方向；在城市工业和经济发达地区乡镇企业产业升级过程中，应鼓励劳动密集型产业向中西部地区扩散；大力发展农村服务业；把农副产品加工业和运销业作为乡镇企业发展的重点；大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。农村中小企业和非公有制企业是乡镇企业的主体，也是增加农村就业的主要领域。要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对它们进行扶持，特别是改进金融服务。要引导乡镇企业向重点小城镇合理集聚。
　　公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力市场一体化。近几年，在农民来自农业的纯收入连续减少的背景下，全国平均的农民纯收入之所以还能保持低速增长，重要原因之一就在于农民外出打工的收入在增长。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场和促进城乡经济协调发展的必然要求。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理的限制。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。当前要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题。要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。
　　加大户籍制度改革力度，加快城镇化进程。从根本上解决“三农”问题，必须积极推进城镇化，逐步减少农民。我国的国情决定了城镇化必须走多元发展的路子，大中小城市和小城镇并举，形成分工合理、各具特色的城镇体系。从近10年来农村劳动力流动就业和城镇化发展的实际看，发展大中城市和发展小城镇不能偏废。必须将农民流动进城就业和发展小城镇作为推动城镇化的两个同等重要的支点，在政策上予以必要的支持。促进城镇化健康发展，关键是要消除体制和政策障碍，加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。从长期看，应当允许农民自主选择。这样有利于解决城乡居民就业和待遇不平等问题，有利于城乡经济的协调发展。
　　加快建立促进农村教育、卫生等各项社会事业发展的公共财政体制，推动农村全面进步。解决农村教育、卫生等发展滞后问题，关键是要建立和完善基础教育和公共卫生服务等向农村转移支付的制度。农村基础教育是最为典型的公共产品，实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主，关键是进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，进一步加大中央和省级政府对农村基础教育的投入。目前，全国农村合作医疗的覆盖面只有10％左右，广大农民缺乏基本医疗保险制度的保障，农民健康问题已经成为制约农村发展的瓶颈之一。农村公共卫生服务是政府的职能，应通过建立农村卫生专项转移支付制度，保证落后地区农村公共卫生服务的投入。