攻坚之战——关注全国乡镇机构改革

第10版(党的建设周刊)
专栏：本期聚焦

　　攻坚之战
　　——关注全国乡镇机构改革
　　本报记者 夏长勇
　　“上头千条线，下面一根针。”这是对乡镇党委、政府职能的形象描述。进行乡镇机构改革，是提高乡镇党政机构运行效率、减轻农民负担的需要，也是加强农村基层党组织建设的必然要求。
　　2001年2月2日，中央召开全国市县乡机构改革工作会议。当时就有专家断言：三级机构改革中，乡镇机构改革任务最为艰巨。有关领导也指出：“乡镇机构改革如果搞不好，市县乡机构改革将一事无成。”
记者日前从中央机构编制委员会办公室获悉，截至3月底，全国乡镇机构改革基本完成的有北京、江苏、安徽等15个省（自治区、直辖市），其它地区乡镇的改革还在进行中。
“小马拉大车”与“条块分割”
乡镇机构改革任务艰巨，首先是因为积重难返。全国目前约有4万多个乡镇，其中大多数乡镇人口在3万人以下，边疆民族地区许多乡镇在1万人以下，有的乡镇才两三千人。然而“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇党委、人大、政府和事业单位“七站八所”、医院、学校等一应俱全，上级有什么，乡镇就对应什么，导致乡镇行政机构和事业单位总数平均在30个左右，多者达到40多个。
机构一多，人员就膨胀。据中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植介绍，现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。长期的机构臃肿，人浮于事，造成典型的“小马拉大车”现象，财政不堪重负，群众负担日重。
一方面是机构重叠，一方面又是职能缺位、错位。乡镇行使着综合管理本行政区域内经济、教育、文化等行政职能。然而，各乡镇的“七站八所”，大多是县级各部门的派出机构，乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下；人事管理权限分散，干部流转不畅等。
人员分流与理顺关系
撤并乡镇是这次机构改革的一个突破点。江苏省将1974个乡镇撤并为1362个，减少30％；乡镇平均人口由3.1万人增加至4.5万人；行政村由35258个减至21772个，减少38.2％。一些省在撤并工作完成后，根据人口、面积、经济发展状况等综合因素将乡镇分成三类，分别设立4—5个、3—4个、1—2个综合办事机构，行政编制精简平均达到20％。
市、县两级搞机构改革，分流人员都有下级单位“托底”。乡镇分流人员再无“底”可“托”，因此“人往何处去”就成为最棘手的问题。各地根据地方情况，采取了不同的措施，归结起来看，不外这么几招：
一是“转”，山东、江苏等省让有一技之长的“七站八所”工作人员领办企业，或搞科技示范点，政府给予保留身份、工资或予以资金扶持。二是“变”，将乡镇的涉农部门转变为经济服务组织，既分流了人员，又为农民增收致富提供了更直接的服务。三是“退”，到一定年龄的乡镇干部一律办离退休手续。四是“送”，一些地方将分流干部送出学习深造，学成后自动与单位脱钩。
政事分开，是改革的又一着力点。江苏省规定，乡镇事业机构总数要控制在8个以内，这样乡镇事业编制可减少30％。各地还重新核定中小学编制，对学校进行合理布局，清退编外教师。江苏省截至去年12月清退编外教师32971人，节约教育经费1.2亿元。
张培植副司长强调说，中央提出乡镇分流人员3年内到位，这对于被分流人员重新择业和心理调适，减轻改革带来的阵痛，都大有好处。
如何打破管理体制上的条块分割，重新理顺关系？专家与基层干部一致的呼声是：将“条条”的职能逐步下放给“块块”，使乡镇党委、政府的综合管理职能完整到位。在具体操作上，对“七站八所”的职能进行归并，如将农机站、农经站、农科站、兽医站合并为农业服务中心；将文化站、广播电视站合并为文化服务中心等等。
孰去孰留与谨防“回流”
人员分流时，凭什么决定孰去孰留？张培植副司长强调，必须坚持公平竞争、择优录用原则，绝不能搞几个人说了算。
也有一些基层的同志，对分流中按年龄“一刀切”的做法提出质疑。认为这种方法虽简便易行，也可回避矛盾，但农村工作有其特殊性，工作经验非常重要，50岁左右的干部年富力强，被一刀“切”掉实在可惜。
还有少数乡镇在留用人员时，不是搞公开竞争上岗，而是简单地以身份决定去留，有“正式身份”的干部不管素质高低一律留用，聘用干部再能干也要被分流出去，这将导致能者出庸者留、减员而不增效，与改革的初衷相悖。
这次乡镇机构改革如何防止人员回流？专家认为，改变以机构规模大小和人员多少决定拨款数量的做法，从而在财政上对不按规定增改的机构和超编人员进行“断奶”，是治本之策。同时，要坚决按《地方组织法》有关乡镇机构设置的规定办事，决不能再凭领导一句话，随便增设机构扩充人员。
应该指出的是，机构改革决不能包治百病，机构改革一定要与农村税费改革、人事制度改革相配套，整体推进，才能从根本上保证改革取得长久效果。