地方保护为何难消除？

第9版(经济周刊)
专栏：观点

　　地方保护为何难消除？
国家计划委员会副主任 汪洋
　　地方保护主义有着深刻的历史、文化、体制和制度背景，实现真正的市场统一还要做长期艰苦的努力。加强法制建设是治本之策。改革财税等体制是重要条件。最终还要靠加快发展经济。
　　市场分割的深层原因
　　从历史传统来看，我国是一个有几千年封建历史的国家，从秦始皇“废分封、立郡县”开始，每一个行政区划几乎就是一个政治经济实体，封建割据条件下长期形成的“诸侯经济”及其影响，成为滋生地方保护主义的历史根源。
　　从文化背景看，我国是一个儒学长期占统治地位的国家，封建的“牧民”观，使“为官一任，造福一方”成为入仕为官的知识分子的文化理念。这一传统的文化观念，是地方政府从本地利益出发分割市场的文化根源。
　　这些历史和文化传统的一些消极影响在新的历史条件下，在改革的过程中，又在制度上得到了一定的强化。
　　从财税体制看，现行财税体制在一定程度上仍具有强化“行政区经济”，激励市场分割行为的利益驱动功能。首先，中央和地方以税种为基础的分税机制，使地方政府仍具有追求扩大本地经济规模的动力。其次，现行转移支付制度的不完善和转移支付能力的不足，促使地方政府寻求本地财源的扩大。另外，当地方政府可控财源与公共职责不对称时，也促使一些地方为创造和保护本地财源采取不正当的措施。
　　从干部制度看，各级地方政府承担保证管辖区域的社会安定、满足大众对公共产品需求、防止贫富差距扩大等责任。现行干部制度也需要各级干部有GDP增长、居民收入水平提高等好的政绩。对上负责和对下负责，都需要想方设法扩大本地的经济规模，维护本地企业的利益。
　　从司法制度看，司法机构的设置以及人员是属地化的，这一体制为地方政府干预司法和执法，从司法上保护分割市场的行为创造了条件。
　　从劳动力市场看，由于严格的户籍管理制度，我国劳动力市场一直处于分割状态，很多地区都实行歧视外来工的政策。劳动力不能跨地区合理流动，导致一些地区实行限制外来产品的地方保护政策，从而进一步加深市场分割。另外，由于低水平重复建设造成的生产能力过剩，也加强了地方保护主义的倾向。
　　从制度建设入手消除市场分割
　　加强法制建设是促进市场一体化的治本之策。要完善法律法规体系，进一步清理修订现行法律法规，制定一批新的符合市场经济要求的法律法规。要加快修订《反不正当竞争法》、《商业银行法》等不适应市场经济新环境的现行法律，制定《反垄断法》、《个人和企业信用管理条例》、《行政许可法》等规范市场主体和政府行为的新的法律法规。同时，要改进司法体制，使司法队伍由地方保护的工具成为维护市场统一的“武器”，维护国家司法制度的统一性。要进一步加大执法力度，规范执法程序，打击严重分割市场的地方保护主义，实现公正执法。
　　加强制度建设，创造市场一体化的条件。第一，进一步改革财政税收体制，完善地方税收体系和财政转移支付制度。使地方政府的税收资源与其承担的公共职责基本保持平衡，并以法律的形式予以明确。第二，加快电力、铁路、民航、电信、公用事业等垄断行业管理体制改革，破除行政和行业垄断，形成统一、公开、透明的市场准入规定。第三，消除阻碍劳动力合理流动的体制障碍。进一步改革户籍制度，推动形成全国统一的劳动力市场和社会保障体系，探索依法进行土地使用流转的制度。第四，加强中央政府对区域经济发展的宏观协调职能，重塑市场经济条件下的新型地区经济关系。第五，进一步减少行政审批，削弱实行地方保护的行政权力。
　　要完全消除地方保护和市场分割，最终还要靠加快发展经济。经济落后，缺乏竞争力，才会产生保护的要求。只有经济发展了，竞争力提高了，才能够开放市场，参与竞争；只有经济发展了，财力雄厚了，政府才会有足够的调控能力，缩小地区之间的差距，支付破除地方保护和市场分割的成本。因此，经济发展是消除地方保护和市场分割不可或缺的物质基础，这也是发达国家给我们的启示。