西部城镇化：路径选择与制度创新

第6版(学术动态)
专栏：

　　西部城镇化：路径选择与制度创新
　　毛生武
　　“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”党的十六大报告的这一科学论断，为我国城镇化建设指明了方向。中外城镇发展的历史表明，城镇化的动力源于工业发展形成的引力和农业技术进步产生的推力，但其根本动力在于市场机制的作用。城镇化主体在参与城镇化的过程中有着各自不同的利益动机，但都有一个共同的空间行为特征，这就是把城镇作为其发展场所，从而带动要素向城镇流动和聚集。城镇经济特有的“聚集效应”和“规模效应”及其广泛的影响力，也诱使各种要素持续不断地向城镇集中。市场机制像一只看不见的手，指挥着人及各种物质资本和非物质资本进行空间选择，从而影响各个城镇成长的快慢和规模的差异。我国近20年来的城镇化实践表明，市场化水平与城镇化进程具有明显的正相关关系：东部沿海地区市场发育较早，城镇化推进就快；中部地区次之；西部地区的市场化进程最慢，城镇化水平也最低。
　　走中国特色的城镇化道路，必须从中国的国情出发。然而，我国西部地区的区情明显不同于东部和中部，其内部各地的经济结构、发展阶段、区域布局和人口扩张方式等也有着不同的特点。这些区域特征，决定了西部地区的城镇化不宜简单照搬东部和中部的做法。虽然城镇化是经济社会发展到一定阶段的必然趋势，但是，城镇化普遍规律的具体实现形式，与一定区域的自然、经济和社会特征相契合，会表现出多样化的城镇化发展路径。可以说，积极探索一条适合西部地区特点的城镇化道路，是走中国特色城镇化道路的一个重要组成部分。
　　从理论上讲，市场主导的城镇化，其表现必然趋于多元化。西部市场主导的多元城镇化包括以下内容：（1）城镇规模结构多元化：按照区域产业布局、城镇内部经济结构和区域人口分布，形成梯次规模结构。从具体的区域状况出发，宜大则大，宜小则小，不搞一个模式，形成分工合理、各具特色的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，防止不切实际地贪大超前。（2）城镇空间布局多元化：城镇对自然环境的反应十分敏感。应根据具体的自然地理状况，特别是水土资源的可利用程度和生态环境承载能力来决定城镇的空间布局，或组团状，或串珠状，或带状，或点状，不拘一格，保持城镇体系对自然生态环境的亲和与协调。（3）城镇产业定位多元化：各个城镇之间要有合理的产业分工，发挥比较优势，发展特色城镇，防止产业趋同。按照经济效益、生态效益和社会效益协调发展的原则，积极引导西部的特色产业向中小城市和小城镇集中，并努力促进大城市产业结构的优化和升级。（4）城镇近域扩张多元化：西部可供新城镇建设的理想区位不多，鉴于投资能力和建设成本，近域扩张将是主要的发展方式。可以采取旧城改造为主的内涵扩张方式，也可以采取外延扩张方式，还可以采取“跳跃式”的新城镇（区）建设方式，不强求一律。（5）城镇人口聚集多元化：按照利益导向原则，既鼓励农牧区人口向东、中部城市或西部大、中城市流动，实施异地城镇化，也可以就近就地向小城镇转移；特别是把正在实施的退耕还林还草工程与整村整组向城镇迁移的生态移民结合起来，加速人口的聚集进程。（6）区域层面多元化：相对比较发达的成渝、关中、南贵昆、兰银西以及天山北麓等地区，应以现有首位城市为核心建设区域城镇网络体系，逐步将有条件的周边城镇培育为小城市、中等城市以至于大城市。其余大部分地区则应把重点放在加强二级中心城市功能上，发展区域性中小中心城市，完善城镇体系的空间结构、职能结构和规模等级结构。
　　西部地域辽阔，但一部分优势资源的分布又有相对集中的特点，因而适度的分散式城镇化，既可以实现区域城镇化的目标，又可以充分而有效地利用优势资源。这类资源集中区的城镇化应以点状开发为主，条件成熟时再实施轴向发展。而广大农村牧区则应以县城和重点建制镇建设为基础，逐渐推开，实现城镇化在规模结构和空间结构上的双重目标。
　　在既定的技术经济条件下，通过体制创新或制度变迁，可以大大促进经济社会的发展。城镇化作为经济增长和社会变迁的必然伴随物，极大地依赖着制度安排。市场主导的城镇化，在怎样的体制框架中运行，直接影响着城镇化进程。由于市场不是万能的，并不能解决城镇化进程中的所有问题，因而政府对城镇化进程的规制干预和制度创新非常必要。
　　城镇化的实质是产业和人口向城镇的不断聚集。创新城镇化的体制框架，就是要为这一聚集过程创造条件。在影响西部城镇化进程的制度因素中，以下几个方面的改革与创新具有重要意义：（1）创新户籍制度：在小城镇和中小城市以有合法固定住所、稳定职业及收入为标准，改革和简化入户手续。放宽大城市和特大城市对户口迁入的管制，允许具备上述条件、有较好自我生存和发展能力的农牧民进城从事非农产业；城市之间实行人口的无障碍自由流动。努力消除农民进城就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等非制度性歧视因素。（2）创新城乡土地制度：建立城镇国有土地储备和出租制度，垄断一级市场。除政府机关、学校、市政等公共用地实行划拨外，生产经营性国有土地出让金，可实行较长年限的分期收回制，实行宗地租用，以降低农牧民进城的房价“门槛”和产业开发地价成本。城郊划入城镇开发的土地征用费，大部分留给农民作为启动非农产业的原始资本。允许土地和草原使用权按照依法、自愿、有偿的原则合理流转，推动土地和草原适度规模经营，使进城农牧民从土地和草原使用权流转中，获得保障未来基本生活和从事第二、三产业的启动资金。（3）创新社会保障制度：改革的基本方向是扩大保障面和实行社会化。建立面向城镇所有非农产业就业人员的养老保险、失业保险和医疗保险。社会保险费的筹集和支付，应与当地经济社会发展水平相适应，并建立与经济发展水平相协调的保险费率征收调整机制，努力做到社会化筹措、社会化发放，公开透明、社会监督。对依法转让承包土地和承包草原等生产资料进城的“新市民”，与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障；对保留生产资料进城的居民，也可暂缓纳入，以减轻社会保障压力。（4）创新人口政策：西部的人口政策，必须既考虑人口总量的控制，稳定低生育水平，又考虑人口质量的提高，以利于加快社会转型。（5）创新设市体制：实行“市—镇体制”是市场经济国家比较通行的做法。结合正在进行地级行政区撤地设市的建制调整，适当调低西部省区的设市标准，促使一批规模已达到小型城市和接近中型城市的地级行政区所在地发展成为区域中心城市，加快区域城镇化进程。