依法管理规章和“红头文件”

第10版(特刊·依法行政)
专栏：

　　依法管理规章和“红头文件”
郭法言
2001年7月，某省政府发布的《化妆品卫生监督管理办法》规定，首次进入该省销售的进口化妆品必须办理备案手续，而且有关主管部门在贯彻该办法的“红头文件”中，又增加了“不符合审批条件的，不予备案登记，不得在该省销售”的规定。该规章实施后，引起了一些外资企业的强烈反映。经国务院法制办审查后认为，该规章确实违反了国务院颁布的《化妆品卫生监督条例》的规定，对进口产品增加了一道备案审批程序，增加了外资企业负担，影响了统一的市场经济秩序。经协调，该省政府及时主动地修改了规章中有问题的内容，外资企业普遍感到满意。
　　规章是重要的行政立法活动，是行政机关履行法定职责、管理社会事务的重要方式。改革开放以来，国务院部门和有关地方人民政府根据本部门和本地方的实际情况，制定了约3万件规章。这些规章对于保证法律、法规的实施，规范行政机关的行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济发展和社会进步起到了重要作用。但也存在一些问题：比如：有的越权立法，或者擅自解释法律、法规；有的直接与法律、法规相抵触；有的站在本地方、本部门的角度，规定了地方保护、部门保护的内容；还有的规章之间，你否定我，我否定你，“打规章架”。这些问题给基层执法工作造成了困难，影响了法律、法规的顺利实施，阻碍了统一市场经济体制的建立，破坏了社会主义法制的统一。
　　为了加强对规章的监督，1987年，国务院建立了规章备案制度，要求国务院各部门和地方人民政府制定的规章必须在公布后30日内报送国务院备案。1990年国务院发布了《法规规章备案规定》，在以后的日子里，随着对这项制度的修改、调整和充实，我国形成了一套比较完备的规章备案监督体制。党的十五大提出依法治国方略以来，国务院加强了对规章的备案监督，重点审查了涉及整顿市场经济秩序、行政审批、行政处罚、行政收费等内容的规章。1998年至2002年上半年，经国务院备案审查，共处理了133件有问题的规章，其中制定机关自行修改或者废止的11件。同时，还协调了一些部门规章和地方性法规、地方政府规章的矛盾和冲突，解决了其“依法打架”的问题。
　　为了履行管理职能，地方各级行政机关制定了大量具有普遍约束力的规范性文件。但“红头文件”违法的问题也比较突出。如有些地方突破法律、法规的规定，擅自规定减免税内容；有些文件违反法律、法规的规定，增加行政审批事项，违法设立收费项目；有的文件从本地局部利益出发，搞地区封锁，限制外地产品进入。这些问题严重阻碍了政令畅通，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。
　　为了加强规范性文件的监督，根据宪法和组织法的有关规定，参照规章备案制度，从1987年开始，各地相继建立了规范性文件备案制度。目前，全国31个省、自治区、直辖市基本上都不同程度地建立了规范性文件备案制度。其中，23个省级政府专门发布了规范性文件备案工作方面的规定，明确了备案范围、审查内容、审查方式和审查程序。