奉法者强则国强——党的十三届四中全会以来推进依法行政进程记事

第10版(特刊·依法行政)
专栏：

奉法者强则国强
——党的十三届四中全会以来推进依法行政进程记事
本报记者柳晓森
　　中国共产党十三届四中全会以来，我国政治和社会稳定，经济繁荣，人民的生活发生巨大变化，国际友人对中国改革开放的巨大成就赞叹不已。
“奉法者强则国强”。13年来，党中央明确提出依法治国的基本方略；13年来，作为依法治国的重要组成部分、充分体现我国政治文明的依法行政工作取得巨大成就：
　　依法行政理念深入人心，行政机关依照宪法和法律履行职责成为共识；
　　与时俱进的制度创新成为保障依法行政顺利进行的基础；
　　日趋完善的监督机制有效地保障行政权力在人民的监督下有效运转……
　　依法行政深入人心
1989年4月，在全国人大七届二次会议上，《中华人民共和国行政诉讼法》通过，1990年7月1日，这部在共和国依法行政进程中具有重要意义的法律开始正式实施。它的实施，标志着我国的行政活动将在更大的范围内接受司法监督。从此，“民告官”对于我们不再陌生。
　　这部“民告官”法律的出台，有着深刻的社会背景，它显示了党和政府要切实提高各级行政机关行政水平的决心，符合我国在市场经济发展进程中政府行使职权的更高要求。这些，也成为十三届四中全会以来的13年里，依法行政能够深入人心，大步前进的内因和强大动力。
　　13年来，党中央、国务院的大力倡导，人民群众的迫切要求，依法行政所应具有的意义和内涵被越来越多的人所认知。人们还会对那些流行一时的“依法治村”、“依法治厂”、“依法治校”等标语和口号印象深刻。在很长时间里，依法行政被有些地方和部门片面理解为依法治民，但却忽视对自身行政行为的规范和制约。这种错误的观念随着大力倡导依法行政理念得以纠正：依法行政的重心和实质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，作为公共权力的具体执行者——政府部门必须对权力的真正主体——人民负责。
　　山城重庆在这些年中，品尝过行政管理混乱的恶果，也感受到严格依法行政的显著效果。它在成立直辖市之初，行政管理存在三大突出问题：一是办事程序复杂，办事手续繁琐，仅市级涉及外商投资的办事环节就达107个；二是“三乱”现象严重，乱收费让企业叫苦连天；三是办事行为不规范，办事程序不公开，办事效率低下。
　　针对这些问题，重庆市政府在1999年先后制定了7件规章和规范性文件，下大力气规范行政管理，将各类行政许可、审批登记的设置权归市政府统一行使；规定继续执行的收费项目要经市政府审批，并向社会公布；明确收费的决定机关和收款单位分离，保证行政权力与经济利益脱钩；要求行政机关办事程序公开，群众可以免费查询有关政务信息。他们通过依法行政措施的改进，行政效率大大提高，招商引资势头良好。
　　山城重庆的变化，成为我国13年间政府管理模式巨大变化的一个缩影。
　　严格执法执政为民
依法行政，重在落实，关键又在严格执法。“法令不信则吏民惑”，“法令行则国治，法令弛则国乱”。古人的这些至理名言，无一不昭示着法的生命在于实施。在我国，80％以上的法律和几乎全部的法规、规章都是由行政机关负责具体执行的。党中央和国务院深知严格执法对于推进依法行政的重要作用，13年来投入大量精力，规范行政执法主体，推行行政执法责任制，强化执法监督，从根本上扭转了以往行政执法混乱的局面，树立了行政执法为民、亲民的新形象。
　　严格行政执法，首先是执法主体自身要合法，做到职权法定、分工明确。执法人员也要知法、懂法，带头守法，不能法盲执法，执法违法。
　　从1993年起，国务院按照权责一致的原则，调整部门职责权限，明确部门的执法分工，为清理、规范行政执法主体奠定了基础。
　　针对一段时期以来人民群众反映强烈的多头执法、执法扰民问题，1997年初以来，国务院根据行政处罚法的规定，在北京、天津、重庆3个直辖市和广东、黑龙江等省的79个城市开展了相对集中行政处罚权试点，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，解决了特定领域多头执法、多层执法、重复管理、推诿扯皮等问题，为进一步改革现行行政执法体制找到了一条行之有效的新路子。
　　严格行政执法，落实责任是重心。落实责任，不仅仅是事后被动追究执法者违法失职的责任，更要事先主动明确执法机关和执法人员各自承担的积极执法责任。只有执法责任明确，执法才能到位。安徽、黑龙江等29个省、自治区、直辖市和公安部、国家税务总局、国家环保总局等国务院部门在本地区、本系统实行了行政执法责任制，层层分解责任，具体落实到人。明确了执法部门负责人和其他执法人员各自的责任。通过推行行政执法责任制，使权力与责任密切挂钩，保证行政权力的有效行使。
　　13年来，各级行政执法机关根据党中央和国务院的要求，认真接受同级人大及其常委会的监督，向权力机关报告工作已经形成制度。与此同时，地方各级政府和政府各部门还自觉配合人民法院的行政诉讼监督。
　　国务院和有关地方政府还依法加强行政系统的内部层级监督，认真履行行政复议职责。自1990年国家建立统一的行政复议制度以来，全国各级行政复议机关共受理42万余起行政复议案件，复议决定撤销、变更的具体行政行为约为11万件，有效地维护了人民群众的合法权益，提高了各级行政机关依法行政、依法办事的能力和水平。
　　制度建设贵在创新
十三届四中全会以来，我国以不断的制度创新，大力增强依法行政的基础。从国家立法来看，从党的十三届四中全会召开后至2002年6月底，除宪法修正案外，全国人大及其常委会制定法律及有关法律问题的决定257个，国务院制定行政法规411个，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系框架已经形成，我国的政治、经济、社会等主要方面已经基本上做到了有法可依。13年来我国制度建设的基本经验，就是与时俱进，把制度创新摆在突出位置。
　　解放和发展生产力，始终是13年来制度建设的重要原则。成都人对早期红火一时的红庙子街记忆犹新，股票就在那条街道上通过股民面对面的讲价，手与手的交换实现价值。它反映了我国早期证券市场的混乱和不规范。1993年，国家制定了股票发行与交易暂行条例，5年后，证券法颁布实施，我们的证券市场得以健康、有序地发展。
　　维护最大多数人民的根本利益，成为13年来制度建设的着眼点。在制度建设中，凡是对涉及广大人民群众切身利益的规定，都高度重视、悉心研究、创新机制。针对农民负担过重，1991年底，国务院发布了农民承担费用和劳务管理条例，来解决随意向农民摊派以及各种乱收费、乱集资、乱罚款的现象，并对这部条例的实施情况定期检查。
　　从制度上确保政府的权力与责任挂钩，权力和利益的脱钩，是这些年来制度建设的一个亮点。河北某集体企业为改造职工宿舍，两年多里跑遍几十个审批部门，盖了207个公章，交了200多万元各类名目的收费，已经花光了工程款，还没有“依法”办完审批手续。针对这种情况，国务院于2001年开展行政审批制度改革，大力减少政府对经济事务的行政性审批。对保留的行政审批事项，减少环节、公开程序、明确责任、加强监管、强化服务。目前，对国家经贸委行政审批项目进行审核处理试点工作已经顺利完成。国家经贸委取消和调整的审批项目占原有审批项目的49.1％。针对受利益驱动产生的“执法护违法、违法养执法”等问题，国务院于2000年2月发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，从制度上确保权力与利益脱钩。