行政审批要有“说法”——记行政许可法草案首次提请审议

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　行政审批要有“说法”
——记行政许可法草案首次提请审议
本报记者裴智勇
广西玉林市有一位65岁的老人准备新建一个花木市场，办理手续竟来来回回折腾了86次。审批部门在手续收费上还经常“狮子开口”，动不动就是3000元、5000元。
　　浙江省金华市一位农民向有关部门申办一个养鸡场，前前后后盖了270多个章。为了盖这些章，连新买的汽车轮胎都磨破了。几年后，申请终于被批准，但这个农民对办养鸡场已经没有兴趣了，因为市场行情发生了变化。
……
　　类似的例子并不鲜见。行政审批的冗长和复杂，令老百姓伤透了心。究竟什么事项要审批？哪些部门能设定审批？如何履行审批程序？审批如何合理合法？在加入世界贸易组织之后，适应社会主义市场经济发展和国际惯例要求，一部将要出台的法律就要对此给出说法。这就是日前在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次提请审议的行政许可法。
六大弊端要改革
国务院法制办结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。国务院法制办主任杨景宇在向九届人大常委会第二十九次会议作《中华人民共和国行政许可法（草案）》说明时，历数了以往行政许可（也就是行政审批）的六大弊端：
一是，行政许可设定权不明确，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机关也在设；
二是，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批；
三是，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；
四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管；
　　五是，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源；
　　六是，行政机关实施行政许可，往往只有权利，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
　　在加入世界贸易组织后，行政许可的种种弊端已到了非改革不可的地步。
透明规范是准则
行政许可法草案针对行政许可在设定和实施方面存在的突出问题，从行政许可设定权、设定行政许可的事项以及实施行政许可的程序、监督、责任等方面作了明确、具体的规定。目的就是一个，使行政审批透明、规范。
　　关于行政许可的设定，行政许可法草案规定原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。
　　对可以设定行政许可的事项，草案作了原则规定，主要是：直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项；除这些事项和中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项外，其他事项不得设定行政许可。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，充分发挥市场机制和中介机构的作用。
　　为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，草案将行政许可分为以下五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。按照效能与便民的原则，草案作出具体规定，尽量减少“多头审批”，防止“暗箱操作”等等。行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托代理人提出，不必都亲自到行政机关去办。行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并且原则上应当在30日内作出决定。
　　此外，为了从源头上预防和治理腐败，草案规定：行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线。
众言诤诤求真知
行政许可法草案首次提请审议，引起了强烈反响。参加九届全国人大常委会第二十九次会议的常委会组成人员各抒己见。
　　盛华仁委员认为，对行政许可设定权规定得很好。按照这个规定，政府各个部门没有行政许可的设定权。当前，一些部门把审批权看作自己工作、权力的象征，许多腐败现象也由此产生。用立法来促进这个问题解决，很有作用。
　　叶如棠委员说，权力主要就体现在审批上，审批许可是行政机关的命根子。政府机构改革应该就是精简职能，大量经济事务应该直接由市场配置来选择，能够交给中介机构的交给中介机构。同时，他也建议建设工程比如水坝、高速公路、数以亿万计的各类建筑物等等纳入行政审批事项范围。
　　顾诵芬委员表示，关于收费的问题，“除法律、行政法规有明确规定的外，行政机关实施行政许可不得收取任何费用”，规定得很好。行政许可所需经费是由本级财政予以保障，应该是不要收钱的。但是草案又讲依照法律、行政法规的规定可以收费的，应当按照法定的项目、标准收费。这个规定不够明确，这个标准收费应该按照什么标准，就会出现一些问题。
　　束怀德委员说，草案体现了改革开放的精神，适应了与国际接轨的形势，体现了管而不死、治而不乱的原则。该管的管好，可管可不管的一律不管。并强调应该把“公开”作为设定和实施行政许可应当遵循的一个总原则，只有真正做到“公开”，才有可能做到公正、公平。
　　众多审议意见表达一个共识，就是制定行政许可法可使行政审批制度步入规范化、法制化的轨道；行政许可越公开、公正、公平越好；立法越早通过越好。可以预期，行政许可法在立法过程中将吸收各方意见而变得完善，它的最终出台，将巩固我国行政审批制度改革的成果，进一步推进行政管理体制改革，为履行我国对外承诺、从源头上预防和治理腐败提供法律保证。