根治行政执法“打架”——点击相对集中行政处罚权

第10版(立法与执法)
专栏：依法行政巡礼之二

根治行政执法“打架”
——点击相对集中行政处罚权
本报记者 徐运平
　　青岛市如今天更蓝了，街道更洁净了，交通更顺畅了，街头已经很难看到被群众称为“草帽游击队”的无照商贩。青岛城市管理的变化，与这个市开展相对集中行政处罚权试点工作是分不开的。
　　作为国务院确定的相对集中行政处罚权试点城市之一，青岛市1998年设立城市管理局，作为市政府在城管方面集中行使行政处罚权的行政机关，具体行使涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政、环保、工商、公安交通管理等7个方面的全部或者部分行政处罚权，实行一支队伍，统一领导，分级管理。城市的管理变过去由多个部门实施“突击式”、“运动式”的间断性监督检查，为一个执法部门对涉及城管的事项实行以巡查为主的持续性检查，实现了城市管理的“精简、效能、统一”。
　　一个新名词：“城市管理行政执法局”
　　长期以来，在我国的城市管理中，由于机构改革不到位以及体制上的原因，往往出台一部法律法规，一些城市的相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了十几顶“大盖帽”管一顶“破草帽”的局面。执法机构多，重复执法，交叉执法，多头执法，效率低下。群众称之为“不该管的管，该管的又没管好”，“看得见的管不着，管得着的看不见”。
　　根据我国行政处罚法和国务院的有关规定，从1996年开始，北京、天津、重庆等78个大中城市进行了相对集中行政处罚权试点。经过近6年的试点工作，这些城市在城市管理领域有效地根治了过去“游商浮贩占道经营，沿街民房乱搭乱建，江湖术士乱贴广告”等城市“牛皮癣”反复回潮的顽症，提高了执法的有效性，降低了行政成本。这些城市建立的城市管理行政执法局这一顶“大盖帽”，不仅管好了破“草帽”，而且经过综合执法，城市的环境、卫生、市政管理等方面都得到了显著改善，一些城市管理的“老大难”问题也得到了解决，城市面貌焕然一新。
　　杭州、哈尔滨、长沙、苏州等试点城市，在撤并有关行政机构的同时，成立了一个新部门——城市管理行政执法局，集中统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权。
　　一支新队伍：执法不再“打架”
　　在我国城市管理领域中，多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定，缺乏有效的制约、监督机制，行政执法中存在较大的随意性。这样，难以从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。同时，从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，在多头管理之外，又形成了多层执法、重复处罚、执法“打架”等问题。
　　黑龙江省牡丹江市原市政公用局、市容环卫局两个城市管理的“婆婆”撤销了，原来属于这两个局的行政处罚权集中到城市管理行政执法局，而相应的审批权和其他管理权限集中到了市建委。“婆婆”少了，城市管理不但没有削弱，而且街净、水清，市容发生了明显变化。
　　按照精简、高效的原则，挂牌成立城市行政管理执法局的试点城市，行政执法人员普遍比改革前减少了20—30％，有的地方甚至减少了50％以上。长沙市原有城管执法队伍7支，正式编制执法人员889人，试点改革后，撤销了城管、市容环卫、市政、绿化四支执法队伍，定编700人、精简189人，精简率21％。
　　一律“吃皇粮”：树立执法好形象
　　各试点城市成立的城市管理行政执法机构，经费全部列入政府财政预算，实现了“吃皇粮”。在我国传统的城市管理体制中，由于执法队伍分散，不少地方和部门往往要靠雇佣临时工执法，大多数没有经费保障，“靠山吃山”，导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款、以罚代管的现象比较严重，“管理就是收费、执法就是罚款”，群众反应强烈。
　　根据国务院的有关规定，城市管理行政执法局严格实行罚缴分离和“收支两条线”制度，罚没收入全额上缴财政，执法经费由财政予以保障，从而规范了行政执法行为。同时，实行正规的公务员管理，不仅杜绝了乱罚款、乱收费问题，而且严把执法队伍的“入口”关，执法人员的素质普遍提高，工作中严格按照行政处罚法的规定统一着装、统一处罚标准、统一处罚程序，依法行政意识和水平显著提高，树立了良好的执法形象，赢得了人民群众的理解和支持。
　　记者在大连市采访时了解到，实行相对集中行政处罚权后，该市原来在城管中的18支执法队伍精简为一个局，克服了城市管理领域执法主体乱、程序乱的局面，避免了执法“打架”和重复处罚的现象。群众反映说再也不需要应对“数不清的执法队伍”了。城市管理行政执法局的经费由市财政拨款，实行收支两条线。全局制定了《执法人员十不准》等廉政建设制度，实行财务公开通报制度，严格执行罚没程序，实行罚缴分离，不下处罚指标，不搞利益挂钩。为避免乱施处罚现象，他们还实行了“六统一”：统一执法文书、统一执法依据、统一执法标志、统一执法服装、统一财务账户、统一罚没收据。执法局成立以来，共查处和纠正违章行为15万多起，其中作出行政处罚决定1.9万多件，没有一起败诉和上访。