如何才能更好地管理、更有效地使用、更公平地分配水资源？ 怎样发挥水的多功能性，使其在生产生活中发挥更大作用？ 水务管理呼唤制度创新

第10版(卫生·环境·人口)
专栏：

　　如何才能更好地管理、更有效地使用、更公平地分配水资源？
怎样发挥水的多功能性，使其在生产生活中发挥更大作用？
　　水务管理呼唤制度创新
姚远
　　在人们的传统印象中，水是最丰富的资源，是“取之不尽，用之不竭”的。我国有5万多条河流、8.6万多座水库和2800多个湖泊，就水资源总量而言不可谓不丰富。但如果按人均水资源量计算，我国却是一个水资源匮乏国。
　　近些年来，用水量激增，但清洁水源日益减少，水供需矛盾日益突出，因缺水造成的经济损失甚至超过了洪涝灾害。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水等许多问题。
　　出现这些问题的原因是多方面的，而水务管理体制改革滞后、管理机制缺乏活力和效率无疑是一个关键因素。要有针对性地采取改革措施。
　　一龙管水
　　我国目前的水务管理体制中，水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，可以说是“多龙管水”。管水、治水和用水政出多门，基层水务管理工作中遇到问题经常出现相互推诿、互相扯皮的状况，部门保护主义影响了水管理的综合效果。
　　水资源的严峻形势使各级政府充分意识到水务管理体制改革迫在眉睫，随着上海、深圳、包头、呼和浩特等地水务局的成立，建立统一的政府管理部门，以“一龙管水，多龙治水”的模式对水资源实行统一政策、统一标准、统一规划和协调管理，开始在部分城市进行试点。与原来的水利局相比，新组建的水务局是各级政府统一管理水务的水行政主管部门，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理和水土资源保护等实行一体化的统一管理。
　　需要注意的是，在推行“一龙管水”的同时，还要注意部门间的相互协调与权力制衡。
　　流域管理
　　在水务管理体制的改革中，还需要考虑的就是建立流域管理的运行机制。从理论上说，水作为一种自然资源和环境要素，它与土地资源、森林资源、矿产资源有所不同，它是动态的，是以流域或水文地质为单元构成的一个统一体。建立流域范围内的水资源综合管理是水的自然属性的要求。
　　谈到流域管理，法国苏伊士集团驻中国首席代表高中列举了本世纪初以来，世界水资源管理体制上出现的三种流域管理形式，即流域管理局、流域协调委员会和综合流域机构。具体来说，流域管理局是属于政府的一个机构，直接对中央政府负责，法律授予其高度的自治权，对经济和社会的发展具有广泛的权力，其任务大大超出水资源管理的范围。流域协调委员会是河流流经的地区政府和有关部门之间的协调组织，主要负责流域水资源的综合协调和规划。综合流域机构是目前世界上较为流行的一种模式，其职权既不像流域管理局那样广泛，也不像流域协调委员会那样单一，它具有广泛的水管理职责和控制水污染的职权。
　　相比较而言，我国目前的流域管理机构只是水利部的派出机构，监控权、执行权有限，控制流域水资源分配的实际权力也有限，科技手段不足。而且流域委员会财政权过小，不能有效促进水资源管理及政策的实施，“流域治理”薄弱。有些行政区划内设有流域管理机构，但在行政上受地方政府的领导，从而在实际意义上割断了流域管理的流域界限。
　　所以，我们在水务管理体制改革中，除了要明确唯一的管水部门，还要打破行政区划界限，结束各省、市、自治区分而治之的局面，按照“一龙管水”与“流域管理”相结合的原则，使流域委员会能跨越省市的行政边界行使流域管辖权。
　　提高效率
　　我们提倡的“一龙管水”，主要是指水务在行政管理体制上要明确水的管理权。而在市场管理体制方面，就需要明确水的经营权和使用权。去年国内曾有专家提出了一个国际公用事业管理方面比较流行的管理模式，即PPP（Publicprivatepartnership），直译为“政府与私营企业的伙伴关系”，主要指政府与私营公司合作经营公用事业，即“官督商办”。
　　据高中介绍，自1987年以来，许多国家的水务机构经历了深刻的变革，政府的角色已从水务的提供者转换为水务的法规制定者，而私营单位在水务方面扮演着越来越重要的角色。在许多国家，由于公共供排水部门收费低、维护费用不足、投资缺乏，政府选择了特许经营方案，与私营公司签订特许权协议。
　　我国的城市公用设施目前大多是“官督官办”，市政府及国有部门负责投资建设，拥有水设施所有权并负责运营维护，这是固有的传统模式。它的不足之处是垄断经营、缺乏竞争，且常常资金不足、经营亏损，政府长期补贴。国外经验证明：产权多样化、适当允许外资及民营资本参与管理水厂，可以让经济规律发挥应有的作用，提高效率，降低成本。