实施城市经营战略的重要探索

第9版(理论)
专栏：工作研究

　　随着社会主义市场经济的发展，过去长期受计划控制的人流、物流、商品流、资金流、信息流在今天日益成为各城市之间相互竞争的目标，城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐演变为市场机制作用下的双向选择关系。在这种背景下，如何使有限的城市资源发挥最大的效益，就成了必须认真研究的重要课题。杭州市政府提出的城市国有土地资本运营，就是——
　　实施城市经营战略的重要探索
　　仇保兴
　　在社会主义市场经济条件下，如何使有限的城市资源发挥最大的效益，进而扩大城市经济总量，增强城市竞争力，已成为地方各级政府思考的重要内容之一。杭州市近年来在实践中提出了城市经营战略，这就是：以城市发展、社会进步、人民物质与文化生活水平的提高为目标，通过市场机制对城市中的土地资本以及道路、桥梁等人力作用资本和路、桥冠名权等相关延伸资本实行重组、营运，改变原先在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走以城建城之路。其中，土地是城市资源的重要组成部分，城市经营首先必须搞好城市国有土地资本运营。所谓城市国有土地资本运营，就是指在市场经济条件下，围绕城市经营战略，政府以土地所有者代表的身份，用经营手段运作土地资本，从而实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效益的最大化。
　　实行城市国有土地资本运营是由土地资本的重要性决定的。土地是一个城市空间和城市功能的载体，土地供应状况直接关系到一个城市的发展空间、发展潜力和发展方向。因此，要使有限的城市空间发挥最大的效用，必须高度重视对城市土地的供应和运营的管理，努力提高土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益。自八十年代末我国实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，并与城市经济、人口、环境管理的水平紧密相关。一个具有良好经济前景、管理高效率的城市，必然带来高的地价水平。由于土地是稀缺的和不可移动的资源，一个城市的建设、管理、经济、环境等方面的水平与土地收益呈正相关的关系，因此，一个城市在城市建设、管理、发展等方面的投入可以通过土地出让来实现回报。近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设和国有企业改革积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性。开展国有土地资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成“投入——产出——再投入”的良性循环。
　　实行城市国有土地资本运营是由我国现有土地产权的法律关系决定的。我国现行的土地产权制度是一种所有权和使用权相分离的制度。法律规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；城市市区的土地属于全民所有制即国家所有，国务院代表国家行使土地所有权；国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。因此，从土地法律关系上看，政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、使用、收益和处分的权利。土地收益用于城市的基础设施建设和城市土地开发。单位和个人可依法通过划拨或出让的方式取得土地使用权，但土地使用者不能享有土地转让而产生的收益。这样，城市存量土地资产盘活过程中出现的直接由土地使用者自行招商、自行处置全部土地收益的做法，由于混淆了土地所有者和使用者之间的权利义务关系而为法律所不允许。因此，政府作为土地所有者的代表，必须管理和经营好城市国有土地资产，促进国有土地资本的增值保值。
　　但是，从实践看，当前国有土地运营中还存在一些不完善的地方，主要表现为：一是城市国有土地供应的主动权没有掌握在政府手中，相反往往在土地使用者手中，政府作为土地所有者代表的收益得不到充分体现。二是土地供应的方式大多以协议方式为主，招标拍卖的比重很低。特别是房地产开发用地，过多的协议出让使土地价值得不到充分体现，既不利于从机制上保证国有土地资本的健康运营，也为土地交易中的“暗箱操作”提供了“温床”。针对这两个问题，杭州市围绕城市经营战略，在深化土地使用制度改革、加强城市国有土地资本运营方面作了积极探索，取得了明显成效。其中，建立土地收购储备制度，实行土地公开招标拍卖出让就是一项重要措施。自1999年4月以来，全市以土地公开招标拍卖的方式，累计推出土地29幅，面积659亩，收取土地出让金23．4亿元人民币，比原先拟按协议方式出让的金额高出8．4亿元人民币。特别是在2000年杭州西湖国际博览会上，杭州市共推出土地5幅，面积235亩，累计成交额6．97亿元人民币，扣除土地开发补偿费，净收益为3．74亿元人民币，达到了预期的目的。去年11月，杭州市已被国土资源部确定为全国国有土地资本运营的试点城市之一。
　　总结和分析杭州市推进城市经营战略、加强城市国有土地资本运营的实践，可以得出以下几点体会：
　　第一，提高和加深对城市经营战略的认识，是实施城市国有土地资本运营的前提。要提高对城市经营战略的认识，改变和调整长期以来在计划经济时代形成的城市建设与管理模式，使之与市场经济相适应。在市场经济条件下，人力、资金、信息等各种资源是可以在城市之间自由流动的，因而只有不断加强城市自身建设，营造一个良好的城市环境，才能吸引这些资源，从而促进整个城市社会经济的协调发展。可见，市场经济条件下一个城市是否有发展潜力，关键在于政府能否按照经营的眼光来建设和管理城市。同时，要充分认识城市土地资源的特殊性和重要性，明确要搞好城市经营就首先必须搞好城市土地资本运营。
　　第二，建立和实施土地收购储备制度，是加强国有土地资本运营的有效手段。实践证明，开展国有土地资本运营，必须加强政府对土地供应的调控，而建立土地收购储备制度是增强政府供应土地的调控力度，解决“多头”供地的有效手段。1997年下半年起，杭州市开始建立并实行土地收购储备出让制度。主要措施包括：成立市土地储备中心，具体实施土地收购储备和出让的前期准备工作；出台《杭州市土地储备实施办法》，规定土地收购储备制度的具体政策和做法等。市土地储备中心通过行使土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度。这一制度规定，市区房地产开发用地必须先统一由市土地储备中心收购储备，然后由规划部门提供规划指标给储备中心，房管部门向储备中心颁发相关地块《房屋拆迁许可证》，计划部门给予相应的立项，由储备中心将“毛地”变为“净地”后，有计划地推向市场。这样，一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，统一归政府调配，堵住了土地“多头”供应的源头；另一方面以储备中心为基地，通过政府土地管理部门一个“口子”向市场供地，强化了政府在土地供应上的主导地位，明晰了城市土地的产权关系，从而强化了政府对土地一级市场的宏观管理，为全面实行城市国有土地资本运营奠定了良好基础。
　　第三，实行土地招标拍卖，是开展城市国有土地资本运营的必然选择。建立公开、公平、公正的市场环境是社会主义市场经济的客观要求，而过多的土地协议出让是与这一要求相矛盾的，同时它还与充分显化土地资产价值的资本运营要求相背离。因此，杭州市政府专门规定，房地产开发用地一律实行招标拍卖出让；特殊情况需协议出让的，必须由市土地行政主管部门提出初步意见，报市长常务会议研究决定。为保证统一招标拍卖政策的落实，一方面，调整了房地产开发用地的审批程序，实行供给引导需求的土地资产运作模式。开发单位凭《中标通知书》和《土地出让合同》向有关部门办理计划、规划、建设、用地等手续；另一方面，加强土地招标拍卖的组织领导，把原先成立的市土地收购储备管理委员会调整为市土地收购储备出让管理委员会，由分管市长牵头，计划、城建、规划、房管、财政、土地等有关部门参加，负责城市土地招标拍卖的决策和土地出让中政府各有关职能部门行为的协调。