保护生命线——全国人大常委会土地管理法执法检查记事

第9版(民主和法制周刊)
专栏：执法检查

　　保护生命线
　　——全国人大常委会土地管理法执法检查记事
　　本报记者 武侠
　　“九百六十万平方公里，地大物博……”是我们耳熟能详的字眼，然而进入21世纪的中国将被迫接受一个残酷的现实：土地资源严重匮乏。
　　一组数字：我国人均耕地面积为1．59亩，仅相当于世界人均耕地的43％；联合国粮农组织确定的人均耕地警戒线是0．8亩，我国已有666个县突破了警戒线；与此同时，我国人口还在以每年1500万的速度递增。
　　专家们警告，照此趋势发展下去，中国以不足世界10％的耕地养活世界22％人口的奇迹终将成为神话。中华人民共和国国家主席江泽民疾呼：保护耕地就是保护我们的生命线。
　　1999年1月1日，以保护耕地为立法主线和指导思想，新修订的《中华人民共和国土地管理法》开始实施。新土地法第一次以法律形式把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”上升为我国的基本国策，并从土地所有权和使用权、土地总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等七个方面为有效保护和合理利用开发土地资源奠定了坚实的法律基础。2000年春天，在新土地法实施一年后，记者随全国人大常委会副委员长邹家华率领的人大执法检查组，深入广东省的广州、番禺、梅州、汕头、珠海、深圳等地，对新土地法的实施情况进行检查。
　　地方立法同步出台
　　如果说，城市化进程与保护耕地的矛盾是我国土地资源管理的一个瓶颈，那么，广东省正处于这个瓶颈的最窄处。
　　广东省地处我国改革开放前沿，随着经济的飞速发展，各地城市规模也急剧膨胀。近10年来，广东年均减少耕地面积60多万亩，人均耕地面积不足全国的一半，而且连续两年未能实现占补平衡。
　　面对建设用地和耕地保护的尖锐矛盾，走土地管理法制化的道路是各地各级政府的一个共识。记者了解到，几乎就在新土地法出台的同时，广东省有关土地法实施的各种地方性的法律、法规、规章和规范性文件也相继出台了，这种立法的同步性在广东的地方立法史上是前所未有的。目前，广东省有关土地管理的配套法规、规章有40多个，涉及基本农田保护、土地利用与开发、土地使用制度改革、土地批租等各个领域。
　　建立监督监察机制
　　1999年初，广州市天河区国土局巡查发现，有人正在“亚洲工业区”的菜田上填土，拟建厂房。天河区国土局当场发出了停工通知书，同时紧急召集对方单位三级领导参加的现场会，对违法占用菜地的单位进行了严肃批评，勒令对方15日内实现复耕，并根据法律规定进行了相应处理。一起严重的违法占地行为得到了及时制止。
　　这就是广东省土地动态巡查制度的成果之一。
　　新土地法颁布实施以来，广东省多方面入手加强土地管理，通过土地整理、增划基本农田保护区等措施，使全省新增耕地11万多亩。在此基础上，为杜绝土地利用中的违法现象，广东省不断探索，初步建立了一套行之有效的土地监督监察机制。
　　曾有一段时间，在违法用地的案件中，政府部门的违法行为占了相当比例。而作为处理此类案件的国土部门却隶属于同级政府，人、财、物都由同级政府编配，大大削弱了土地执法的力度和权威性。为改变这一状况，广东省改革了原有的土地管理体制，明确市辖区、乡镇国土部门为上级国土部门的派出机构，实行垂直管理，强化了权力制衡机制，为土地行政执法扫除了体制上的障碍。
　　以前，由于种种原因，国土部门查处土地违法常处于被动状态，往往错过了办案的最佳时机。现在，全省普遍建立了土地动态巡查责任制度、土地监察办案和领导负责制度，部分地方建立了行政过错追究、特邀土地监察专员等制度，变被动为主动，通过日常巡查和全社会的监督获得线索，主动出击，把损失减至最低，取得了成效。
　　据统计，1999年，全省共清查出违法用地和非法转让土地2.3万多宗，面积达6200多公顷，立案查处土地违法案件6700多宗，面积达1200多公顷。一批违法者受到了处理和刑法制裁。1999年，全省土地违法案件比1998年下降了50％。
　　违法现象仍然存在
　　记者随全国人大执法检查组在广东省调查时发现，尽管广东省采取了一系列措施，严厉打击违法用地行为，在一些地方，土地违法现象仍然存在：
　　新土地法规定，农村村民一户拥有一处宅基地，但不少地方的村民仍然拥有两处甚至多处宅基地，并以出租多余的房屋获益。还有一些村民为保住所谓的“风水”，建了新屋后，旧的宅基地拒不复垦，留下了所谓的“风水屋”、“空心村”。
　　检查组途经揭阳时发现，路边大片的山地被用做坟场，一些废弃的采石场无人治理，既浪费了土地，也破坏了生态环境。90年代初的“圈地热”遗留下来的土地闲置现象，在广东一些地方仍然存在。
　　检查组在调查后认为，一些违法行为未能得到及时查处，原因是多方面的：
　　首先，一些地方和单位的领导对我国甚至本地土地资源的严峻形势认识不足，以土地资源的破坏换取经济的一时发展，甚至换取为官一任的所谓“政绩”，有些领导干部本身就是违法者。其次，缺乏有力的土地执法队伍，执法力量薄弱，畏难情绪严重。目前，部分县、市虽设有执法队伍，但编制、经费、执法标志、执法人员着装、执法装备等问题都未落实，执法人员受到围攻、殴打的事件时有发生，以至于造成了个别地方“执法者胆小，违法者胆大”的现象。再次，部分法律条文操作性差，执法难度大。根据现行法律，一宗土地违法案件的处理往往需要几个月甚至半年的时间，而违法者们常常就此钻了法律的空子，抢先把建筑物盖好，造成既成事实，增加了处理难度。
　　当务之急提高认识
　　经过10天的调查，针对广东省的实际情况，全国人大常委会副委员长邹家华指出，加强对土地法的宣传和学习是当务之急。
　　一些地方土地保护工作滞后的重要原因就是干部队伍的法制观念淡薄，对土地形势认识不清，缺乏责任感和紧迫感，缺乏对保护土地基本国策重要性的认识，对一些违背土地法的现象视而不见。
　　此外，检查组还就广东省的土地法执法工作提出了建议：积极开发土地资源，早日实现耕地总量动态平衡；加强乡镇规划，推进农村小城镇建设和村庄改造；进一步加强执法队伍建设，保证法律的贯彻实施，防止新的土地浪费现象。