1993年8月20日人民日报第5版

第5版(理论)
专栏：

　　勇于改革不合时宜的人事制度
——谈《国家公务员暂行条例》
宋德福
在去年召开的党的十四大上，江泽民同志提出：尽快推行国家公务员制度。在今年召开的八届人大一次会议上，李鹏同志说：在机构改革完成后的地区和部门，实行国家公务员制度。从此，人们更加关注着国家公务员制度的早日出台，有关部门的同志更加忙碌着公务员制度的出台准备工作。
１９９３年８月１９日大家期盼已久的《国家公务员暂行条例》经李鹏总理签署正式颁布了。《条例》紧紧围绕贯彻执行党的基本路线这个根本指导思想，继承了我们党和国家几十年干部人事工作的优良传统，总结了十余年来干部人事制度改革的成功经验，借鉴了国外人事管理中反映现代人事管理规律的一些有益的做法。总之，这是一部适应建立社会主义市场经济体制的需要，使我国政府机关人事管理逐步走向科学化、法制化的总章程，标志着在我国各级国家行政机关中开始实施国家公务员制度，并以此推动整个人事制度的改革。
《条例》制定的背景和过程
党的十一届三中全会提出的全党工作重点转移，是改革人事制度，实行公务员制度的根本原因。邓小平同志早在１９８０年就明确提出“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的要求，并强调：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”。小平同志不仅指出了人事制度改革的必要性、紧迫性，而且还指明了改革的方向和应当采取的方法，为开展人事制度改革提供了宝贵的理论依据。
党的十一届三中全会以来，我国在干部人事制度改革方面进行了积极的探索，并取得了重要成果。第一，确立了干部人事工作为以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线服务的指导思想；第二，确定了实现干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；第三，建立了老干部离退休制度，废除了实际存在的领导职务终身制；第四，进行了许多单项制度改革的尝试，譬如开始打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式，在行政机关推行岗位责任制，采用民主评议的办法考核干部等；第五，在干部管理制度方面，初步形成分类管理的思路，适当下放了干部管理权限；第六，干部人事工作中公开、平等、竞争的意识和实现干部人事管理制度化、法制化的观念逐步深入人心，等等。这些改革的探索及所取得的经验，虽然是初步的，但却为进一步深入、系统地进行人事制度改革，打下了坚实基础。
《条例》是在党中央、国务院的直接领导和关怀下，随着干部人事制度改革的不断发展形成的。高层会议进行了多次讨论，仅在八届人大会议之后，总理办公会就讨论研究了两次。《条例》从酝酿提出、调研起草、讨论修改、进行试点、补充完善、培训骨干到正式颁布，大体经历了八年时间，实际上是一个不断落实邓小平同志干部人事制度改革要求的过程，是不断探索将科学的人事管理理论与中国实际相结合的过程，也是采取领导与群众相结合，集中各方面智慧的过程。在这个过程中许多专家、学者，有关部门、试点单位的新老同志做了大量工作。制定法规不容易，推行落实法规不轻松，或者说更加艰难。
从这个背景和过程中，我们可以看出，实行公务员制度，是贯彻执行党的基本路线的客观需要，是干部人事制度改革的一项重大措施。现在发布《条例》，已经有良好的实践基础和广泛的群众基础，因而既是适时的，也是可行的。当然，实行起来是逐步的，达到目的也要有个过程。
建立国家公务员制度的目的
建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。党的十四大正式确立了在我国建立社会主义市场经济体制的目标。这就要求各项管理体制和管理制度，包括人事管理制度，都要进行相应的改革和转变，以适应形势发展的需要。公务员制度的建立，标志着具有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立。
首先，建立国家公务员制度，对原来行政机关干部实行分类管理。建立符合行政机关特点的分类管理的人事制度，有利于调整干部结构，增强政治、业务素质，强化政府指挥系统，克服官僚主义，提高机关行政工作效率，以适应我国改革开放和社会主义市场经济体制发展的需要，促进社会的进步，从而为坚持党的基本路线提供组织保证。
其次，建立国家公务员制度，有利于加强廉政建设。廉政建设关键是提高队伍素质和加强制度约束，而公务员制度正是从这两个方面为廉政建设提供一定的保障机制。通过考试录用、严格考核、正规化培训等，提高公务员队伍素质；通过义务权利、纪律、回避、申诉控告等规定，保证和促进公务员依法行政，廉洁奉公；通过法制化的管理，避免用人上的不正之风。所以，建立公务员制度，对政府机关的廉政建设能起到积极的促进作用。
第三，建立国家公务员制度，可以促进政府机关人事管理工作的科学化、法制化。同时，对其他机关以及企业、事业单位的人事制度改革，也将起到积极的推动作用。
国家公务员制度的指导原则
我国公务员制度坚持和体现了这样几个指导原则：
第一，坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。这是建立国家公务员制度的根本指导思想，并贯穿在条例的总则、公务员义务权利，以及各个管理环节中。通过建立和推行国家公务员制度，达到有利于政权的巩固和国家的长治久安，有利于改革开放事业的发展，有利于解放和发展生产力、把经济搞上去，有利于行政机关一心一意为人民群众服务的目的。
第二，继承和发扬我国干部人事管理的优良传统。长期以来，我们党在干部管理方面形成了很多好的管理经验，例如，党管干部原则；德才兼备的用人标准和任人唯贤的要求；为人民服务的宗旨等等。这些为几十年革命和建设的历史所证明行之有效的经验和传统，国家公务员制度都给予了很好的继承和发扬，并在各个具体管理环节中得到了充分的体现。
第三，吸收十多年来干部人事制度改革的成功经验。在人事制度改革实践中，我们探索总结了比较丰富的新鲜经验，例如，确立了干部队伍“四化”的方针；建立了正常的离退休制度；在人事管理中引入竞争机制，实行聘任制、考录制、回避制度等等。改革的实践为公务员制度的建立提供了经验，国家公务员制度则通过吸收这些经验并使之规范化、制度化，使改革的成果得到巩固和发展。
第四，从我国的国情出发，学习借鉴国外人事管理方面的某些有益经验和做法。中国历史上就有科举制度。公务员制度是人类文明发展的共同成果，许多科学的管理方法，各国都是互相借鉴的。但是，公务员制度毕竟是上层建筑的一部分，它必然同一个国家的经济体制、政治体制相适应。我们在坚持公务员制度一定要适应中国国情、要有中国特色的前提下，学习和借鉴各国有益的科学管理经验和方法，如公务员管理实行公开、竞争以及法制化管理的原则等。但是，对那些由于资本主义制度需要派生出来的管理原则和制度，则是我们所不取的。
国家公务员制度具有的特点
一是体现了分类管理的原则。江泽民同志指出：“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制”。公务员制度主要用于政府机关，与企业、事业单位的人事管理制度相区别，这就改变了以往统统按一个模式管理的办法。因此，公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度的形成，也标志着我国人事分类管理制度正在初步确立。
二是具有科学的激励竞争机制。公务员的录用采取公开考试，严格考核，择优录取；对公务员进行严格考核并以考核结果作为主要依据，按照一定的程序对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整，做到能上能下，有利于调动积极性和发挥创造性，克服“干好干坏一个样”的现象。
三是具有正常的新陈代谢机制。国家公务员制度一方面在人员录用上严格把关，坚持公开、平等、竞争的原则选拔优秀人才，充实公务员队伍，以保证公务员队伍的良好素质；另一方面，在建立正常退休制度的同时，还规定必须进行人员交流，部分职务实行聘任制，规定不同职务的最高任职年龄的梯度结构，以及采取辞职辞退等办法，使公务员做到能进能出，以增强机关的生机与活力。
四是具有勤政廉政的约束机制。勤政廉政作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务员义务与权利、纪律、录用、晋升、考核、奖惩等各项制度和管理环节中，同时还实行回避制度、交流制度，从制度上促进公务员廉洁奉公。
五是具有健全的法规体系。国家公务员制度除有总法规，即《国家公务员暂行条例》之外，还将有单项法规及其实施细则，形成一套比较健全的法规体系，使公务员管理有法可依。
国家公务员制度的主要内容
作为公务员制度总法规的《国家公务员暂行条例》共有１８章８８条，对公务员从进机关到退休的各个管理环节，都作出了明确的规定。
在公务员的“进口”上，通过实行录用制度严格把关，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，采取考试考核相结合的方法，保证进入公务员队伍的人员具有良好素质。
在管理上，对公务员坚持严格管理和严格要求，通过实施考核制度，检查公务员履行职责的情况，并将考核结果同公务员的奖惩、职务升降结合起来，形成激励竞争机制，鼓励公务员尽职尽责，勤奋工作。《条例》还对公务员的义务、权利、纪律、回避等方面作出了规定，有助于进一步促进公务员勤政廉政。在管理中，还通过建立严格有序的培训、交流制度，使公务员的政治和业务素质逐步得到提高。特别是通过建立与公务员地位和所付劳动逐步相适应的新的工资制度，以吸引和稳定优秀人才，尤其是青年人才到政府机关工作，提高水平和效率。
在“出口”上，国家公务员制度通过在任职方面建立聘任制、年龄梯度结构以及实行辞职、辞退、退休等制度，为公务员队伍疏通和扩大“出口”渠道，以利于公务员队伍的新陈代谢，增强机关的生机与活力。
国家公务员制度的实施
《条例》是我国人事制度改革的产物和成果，它的颁布标志着政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。条例实行的具体部署和步骤由国务院规定，现在我们只能谈个初步想法和建议。目前，人事部正在制定配套的文件、规定，比如，实施范围、实施方案、非领导职务的确定等等，目的是要使它得到切实有效的实施。因此，《条例》发布后，下一步我们面临的一个更加长期、艰巨的任务，就是要严格执行、全面落实。由于实行公务员制度涉及到政府机关人事管理制度的转换，又是在机构改革、精简人员的特定背景下进行的，因而，对《条例》的实施，在开始时就需要统筹规划、协调安排，有领导、有组织、有计划地分步骤进行。在具体实施中，应区别《条例》的内容，原则上讲，对那些以机构改革和工资制度改革为前提条件的内容，如职位设置、现有人员向公务员的过渡、级别确定等，应当结合机构改革和新工资制度的出台进行；对其他内容，原则上讲应自《条例》生效之日起结合实际人事管理工作积极稳妥地实施。这样，就全国范围来说，《条例》的实现大体需要三年时间，才能按照《条例》的各项要求将新的人事管理机制建立起来，然后再逐步加以完善。
从目前来说，实施《条例》要结合机构改革搞好衔接、转换和过渡的工作。根据中央的要求和国务院的部署，结合各地的实际，进行具体安排。为了保证实施工作高质量、有秩序地进行，我们人事部建议各单位可考虑首先做好准备工作，主要抓好《条例》本身的宣传教育，学习讨论《条例》，领会精神，明确政策，组织好推行公务员制度工作班子，培训推行骨干，并拟定本单位的具体实施方案。已经进行机构改革的单位，还要采取妥善措施，做好富余人员的安置工作。
推行国家公务员制度，直接涉及到广大机关工作人员的切身利益。因此，实施工作必须在党委和政府的统一领导下进行，应严格按照《条例》中的各项原则规定以及实施方案和配套法规的具体要求进行，同时也要加强和改进思想政治工作，保证这一重大改革措施的顺利推行。 cO3品论天涯网

第5版(理论)
专栏：沿海·沿江·沿边地区·改革开放研究征文·

　　发展壮大规模经济增强市场竞争能力
何正明
经过多年的发展，无锡县已经有了较强的经济实力，有了一批优势产品和骨干企业。面临日趋激烈的市场竞争，无锡县怎么办？我们认为，出路在于大力发展规模经济。其总体思路是：围绕建立社会主义市场经济体制，加快调整步伐，优化工业结构，逐步由数量型转向质量型，从粗放型转向集约型，从速度型转向效益型，变“船小好掉头”、“船多连成串”的群体优势，为“船大好冲浪”、“船大好出洋”的规模优势，不断增强市场竞争能力，在更高起点、更大规模上推动我县经济又快又好地发展。发展壮大规模经济，根据我县情况，主要是抓好“四个一批”：
一是培育一批“重量级”的排头兵。乡镇工业是我县的主体经济，发展壮大镇、村经济是我县发展规模经济的主战场。去年全县有１１个镇工业经济总量超过１０亿元，有２９个村工业经济总量超亿元。今年要因势利导，继续广泛开展排头兵竞赛活动，激励他们乘势而上，再上台阶，争取在“八五”期末，全县３５个镇工业经济总量争取全部超１０亿元。
二是主攻一批对经济发展有带动和辐射作用的骨干项目和优势产品。这是形成规模优势，增强市场竞争力的关键。在当前资金紧张的情况下，更要集中资金，捏紧拳头，加大对骨干项目和优势产品的投入。今年我县的工业资金投向主要是向符合国家产业政策的项目倾斜，向高新技术企业倾斜，向外向型经济倾斜。这主要是抓好１５个重点项目的建设，各镇和县属工业也准备抓一批重点项目，花大力建造几艘工业“航空母舰”，使之成为我县工业经济的坚强支柱；下决心发展一批科技含量高、附加值高的优势产品，形成一批市场竞争力强的拳头产品；培育一批在全国有知名度的名牌产品。
三是发展一批起点高、规模大、竞争力强的大企业。去年我县工业产值超亿元的企业达到３７家，亿元厂的工业经济总量占到全县工业经济总量的１７．７％。今年要继续把发展壮大骨干企业，提高企业水平，作为经济发展的重要环节来抓。对有好产品的企业，要通过增资扩建、技改配套、开发系列新品等，迅速上批量、上规模，提高市场占有率。
四是组建一批跨度大、实力强的企业集团。我县工业发展正在出现技术人才和生产要素向优势企业和集团企业集结的趋势，发展集团规模经济已是势在必行。要背靠大专院校、科研单位，依托国际和国内的大企业、大集团、大财团，面向国内外大市场，以骨干企业、优势产品为龙头，打破行业、地区、所有制界限，组建和培育一批参与市场竞争的企业集团。为了发展壮大规模经济，增强市场竞争力，我们采取的主要措施是“三个靠”：
一靠思想解放。我县多年来的实践证明，只有思想大解放，才能带来生产力的大发展。我们要调整和优化工业结构，大力发展壮大规模经济，提高全县经济的整体素质，关键的是要围绕建立社会主义市场经济新体制，进一步解放思想，更新观念，转变思路。解放思想最根本的是要实事求是，一切从实际出发，突破陈旧思想观念的束缚，按照“三个有利于”的标准，更加积极大胆地改革开放。
二靠科技进步。今年我县的工业投入，８０％左右将用于技术装备的引进和改造。设想通过２—３年的努力，使全县骨干企业的设备达到国内先进水平或国际８０年代末以上的水平，逐步使经济发展纳入以高新技术和科技进步为主导的轨道。一般性的加工工业，今后要逐步向内地扩散，利用外地的资源、资金、劳力和政策优惠求发展。要注重面向市场调整产品结构，大力开发科技含量和产品附加值高的新产品，加快产品的更新换代，增强产品的市场竞争能力。
三靠激励扶持。在政策导向上，加大了激励力度。对争取到企业自营进出口权的企业，以及村级经济总量超过５亿元、企业集团经济总量超过１０亿元的实行政策倾斜、扶持和奖励；对名列全国同行业“单打冠军”的给予特殊贡献奖。在工作指导上，注重突出工作重点，实行分类指导。我们对现有企业、产品和开工项目进行全面分析排队，在资金紧缺、电力紧张的情况下，首先要保优势产品和好企业的生产，保重点项目的竣工投产，保重要基础设施的建设。同时继续抓好经济薄弱村的扶持工作，通过抓重点，扶薄弱，带一般，促进各个层次的经济逐步上规模、上水平。（作者为中共无锡县委书记） cO3品论天涯网

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专栏：学术动态

　　理顺产权关系，建立市场体制
——“社会主义市场经济理论和操作难点”研讨会观点综述
国家体改委和中宣部《时事报告》杂志社前不久在北京举办了“社会主义市场经济理论和操作难点”研讨会。现将讨论的主要观点综述如下：
一、传统产权制度的弊端
传统的产权制度是与高度集中的计划经济体制相适应的。它的特点是产权模糊，产权混乱，主要表现在：（１）宏观上，国有资产的终极所有权没有明确的代表者。（２）微观上，国有资产的法人所有权没有进入企业内部。这也就是企业的法人产权不明确。
由此而产生的弊端是：第一，所有权代表不明确，政府部门缺乏约束机制和责任机制，随意干预企业的经营活动，但当企业出了问题发生亏损，国有资产受到损失和侵害时，却没有人负责；第二，政企不分，国家对企业实行国有国营国统国管，企业成了政府机关的附属物，根本不能自主经营、自负盈亏、自我生存、自我发展；第三，企业没有资产的所有权，处置权和人财物产供销等各种权力，自然没有生产积极性和主动性，不能不吃国家的“大锅饭”；第四，企业缺乏产权意识、投资意识和资产增值意识，长远考虑得少，眼前考虑得多，资产浪费、资产流失和短期行为严重；第五，职工对企业的资产关切度低，主人翁责任感差，互相攀比普遍存在。近两年来，虽然市场取向的改革发展很快，所有制结构发生了很大变化，但由于国有产权关系没有得到理顺，对旧的国有产权制度没有进行实质性的改革，以上问题依然不同程度地存在。
二、如何理顺产权关系
代表们在对如何理顺产权关系和改革产权制度的问题上提出了不少意见，归纳起来主要有以下几个方面：
⒈把资产的所有权、管理权和经营权分开，并明确行使各种权力的代表者，划分各种权力的职能，正确处理好三者之间的关系。所有者通过编制规划、制定政策、组织协调等手段，对经济的总量平衡、结构优化等进行间接调控；管理者主要是制定法规、提供服务和强化监督，保证市场经济的健康发展；经营者负责制定资产经营制度，保证国有资产的保值与增值。
⒉理顺产权关系要与其他配套改革相结合。一是要与实行政企分开、精简管理机构、转变政府职能相结合；二是要与理顺分配关系相结合；三是要与理顺银行关系、财税关系、外贸关系相结合；四是要与建立市场体系、保障体系、法规体系相结合。
⒊积极实行股份制经营试点，促使企业中的产权明朗化、具体化、分散化、多元化。
⒋建立国有资产转让制度和产权交易市场，实行产权商品化，促进企业产权的合理调整和优化组合，提高资产的使用效率。对一些经营不善、长期亏损的企业和一些小型企业，要实行有效转让、出租、民营和拍卖；对扭亏无望和失去“造血”功能的企业要实行破产。
⒌在理论探索和反复论证的基础上，制定切实可行的实施方案，大胆试验，认真总结，然后有计划、有步骤、分阶段地推行。同时，要设立理顺产权关系的专门机构，以便使这项重大的改革工作落到实处，抓出成效。
（胡德巧） cO3品论天涯网