摘要
近期，湖南邵阳将两名印度籍飞饼师傅认定为“外籍专家”并发放千元慰问金的事件引发社会广泛关注。这一看似荒诞的现象实则折射出中国基层治理中存在的深层次问题。本文通过对该事件的全面分析，探讨了基层政府在外籍人才引进政策执行过程中出现的“目标替代”现象——即政策执行的实际效果与初衷严重背离。研究发现，在层层加码的考核压力下，部分基层部门为完成“人才引进”指标，不惜采取数字造假、形式主义等手段，导致公共资源浪费和政策公信力受损。本文进一步从制度设计、执行监督、资源配置和社会心理等多维度剖析了问题成因，并提出针对性的治理改进建议，以期为基层治理现代化提供理论参考和实践借鉴。
1 事件概述：一场“外籍专家”认定的闹剧
1.1 事件经过与官方回应
2026年2月初，湖南省邵阳市发生了一起备受争议的“外籍专家”认定事件。根据媒体报道，两名供职于邵阳、邵东两家不同餐饮店的印度籍飞饼师傅被当地科技部门认定为“外籍专家”，每人获得1000元慰问金。这两名师傅均是通过劳务中介招聘而来，持合法务工签证，在本地制作和销售印度飞饼，每份售价20余元，因手法娴熟、表演性强而受到部分顾客欢迎。
事件曝光后，相关部门回应引发更多质疑。邵东市科技和工业信息化局（科工局）承认确实发放了慰问金，但表示“外籍专家”的认定及款项来源均由邵阳市科技局负责，本级机构仅为“经办单位”。邵阳市科技局面对媒体询问时则回应：“请以官方通报为准，我们会尽快回复”。截至2026年2月10日，官方仍未发布正式通报。这种相互推诿、回避实质问题的应对方式，进一步加剧了公众的不信任感。
1.2 公众质疑与舆论焦点
事件迅速在社交媒体发酵，成为舆论热点。公众质疑主要围绕三个方面：一是认定标准问题，飞饼师傅是否真的符合“外籍专家”标准；二是资金使用问题，慰问金的发放依据和审批流程是否合规；三是政策公平问题，为何外籍普通务工人员能享受本土手艺人难以获得的“专家”待遇。
网友的调侃尖锐而深刻：“那咱们的拉面师傅、刀削面师傅是不是该评‘本土专家’？”“我会包饺子，技术比飞饼更复杂，算不算专家？”更有网友列出中国各地面条师傅名单，认为这些本土手艺人也应获得同等认可和补贴。这些看似玩笑的评论，实则反映了公众对政策执行公平性的深切关注和对形式主义的强烈反感。
表1：官方“外籍专家”认定标准与飞饼师傅实际情况对比
| 对比维度 | 湖南省官方标准要求 | 飞饼师傅实际情况 | 符合程度 |
|---|---|---|---|
| 学历要求 |
大学学士以上学位 |
未公开相关信息 |
不符合 |
| 工作经验 |
5年以上相关工作经历 |
未公开相关信息 |
不确定 |
| 专业领域 |
“高精尖缺”导向，专业技术或管理岗位 |
普通餐饮服务，飞饼制作 |
不符合 |
| 成就要求 |
国际公认的专业成就 |
无公开的行业认可成就 |
不符合 |
| 工作性质 |
执行政府间协议、中外经贸合同等 |
商业餐饮机构普通员工 |
不符合 |
2 政策目标与执行结果的背离：“数字游戏”下的目标替代
2.1 基层考核压力与“凑数式”引才
此次事件最核心的问题在于政策执行的目标替代现象——即政策执行过程中，原始目标被简化为容易量化的数字指标，而这些数字指标的完成又成为新的目标。在地方政府的高质量发展考核体系中，“引进外籍人才数量”往往被设定为一项重要指标，虽然占比不高，却足以让基层部门“如履薄冰”。对于邵阳这类三四线城市而言，吸引真正的高端国际人才面临诸多现实困难：科研平台有限、产业集群不完善、薪资水平缺乏竞争力等。
在这种情况下，一些基层部门为了完成考核任务，不得不采取“变通”手段。将普通外籍务工人员包装成“外籍专家”，就成了成本最低、见效最快的“解决方案”。这种做法本质上是一种数字造假和形式主义，不仅无法实现引进高端人才的原始政策目标，反而造成了公共资源的浪费和政策的公信力损害。
2.2 “目标替代”的形成机制与表现
从制度分析视角看，“目标替代”现象的形成有着复杂的机制。首先是多层委托-代理关系下的信息不对称。上级政府制定人才引进政策时，往往基于宏观发展需要设定理想化目标；而基层政府在执行时，面对的是具体的、局限性的现实条件。当理想目标与可行路径存在巨大差距时，基层执行者就可能选择“表面达标”而非“实质达标”的策略。
其次是激励结构扭曲导致的短期行为。在现行考核体系下，人才引进数量是显性的、易量化的指标，而人才质量、实际贡献则是隐性的、难评估的。这种考核导向促使基层部门更关注“数字达标”而非“效果实现”。据报道，邵阳市此前在外资引进数据上排名靠后，在优化营商环境调度会后，突然出现“外籍人才柔性引进典型案例”，这很可能与基层考核压力直接相关。
最后是监督机制缺位下的机会主义行为。此次事件中，外籍专家的认定过程缺乏基本透明度：无公开评审名单、无实地考察记录、无结果公示，甚至连基本的学历、工作经验等资质材料也未公布。这种“暗箱操作”为各种不规范行为提供了空间，也使得“目标替代”能够轻易发生而不被及时发现。
3 基层治理的多重困境：从政策执行到公共资源滥用
3.1 政策执行的偏差与异化
“飞饼师傅变专家”事件暴露出基层政策执行中的系统性偏差。这种偏差首先体现在标准把握的随意性上。根据湖南省相关规定，外籍专家需符合“高精尖缺”导向，具备大学学士以上学位和五年以上相关工作经历。而飞饼制作作为一种普通餐饮技能，在印度、巴基斯坦等国街头十分常见，本质上属于谋生技艺而非高端专业技术。将这类技能拔高到“专家”层面，明显是对政策标准的曲解和滥用。
其次，偏差还表现在程序执行的简化与变通上。规范的外籍专家认定应当遵循外国人来华工作许可制度，流程公开、材料齐全、评审严格。然而在此次事件中，关键的“谁举荐、谁评比、谁决定发放”等问题均无明确答案。邵阳市科技局作为认定机构，面对质疑时仅以“等待官方通报”回应，既不解释认定依据，也不说明资金来源，这种回避态度进一步加深了公众对程序公正性的怀疑。
3.2 公共资源的滥用与浪费
事件中每人1000元的慰问金看似数额不大，但其背后反映的公共资源使用问题不容忽视。财政资金源于纳税人，每一分钱的使用都应有明确依据和严格程序。然而在此次事件中，资金的发放标准、审批流程等关键信息均未公开，这不禁让人质疑是否存在年底突击花钱的惯性操作。
更值得深思的是资源配置的公平性缺失。中国有许多手艺精湛的本土师傅，他们的技艺专业性、文化传承价值不亚于甚至超过印度飞饼师傅。邵阳市虽有市级“首席技师”遴选政策，每年给予1万元津贴，但这一政策主要面向重点工业企业技能人才，普通餐饮从业者很难获得类似认可和补贴。这种“内外有别”的做法，不仅挫伤了本土手艺人的积极性，也引发了公众对政策公平性的广泛质疑。
3.3 治理能力的局限与认知偏差
此次事件也反映了部分基层治理者能力的局限性。一方面是对“专家”概念的认知偏差。在专业语境中，“专家”特指在特定领域具有深度造诣、技术创新能力或行业引领价值的人士。将熟练的飞饼制作者称为“专家”，实际上混淆了“技能熟练”与“专业造诣”的本质区别。这种认知偏差导致政策执行失去了专业性和严肃性。
另一方面是治理手段的单一化。面对引进外籍人才的政策要求，基层部门似乎缺乏多元化的实现路径。其实，对于有一技之长、能促进地方餐饮经济发展的外籍从业者，完全可以通过表彰、宣传、提供培训机会等方式予以鼓励，而非一定要套用“专家”头衔并发放慰问金。这种“一刀切”的简单化处理，反映出基层治理中创新能力的不足和路径依赖的惯性。
表2：基层人才引进考核与执行困境的多维成因分析
| 困境维度 | 具体表现 | 导致后果 |
|---|---|---|
| 考核压力 |
不顾地区实际下达“外籍人才”硬指标；重数量轻质量的评价导向 |
基层为达标而“凑数”；政策执行形式化 |
| 资源限制 |
三四线城市缺乏吸引高端人才的平台、产业和薪资条件 |
难以引进真正高端人才；只能降低标准“装点门面” |
| 监督缺失 |
认定过程不透明；审批材料不公开；缺乏有效社会监督 |
“暗箱操作”空间大；不规范行为难以及时发现和纠正 |
| 激励错位 |
短期“数字达标”成为主要激励；长期人才效用不被重视 |
催生短期行为；忽视人才引进的实际效果和持续发展 |
4 社会影响与舆论反应：公信力危机与信任重建
4.1 专家称号权威性的消解
“飞饼师傅变专家”事件最直接的社会影响是对“专家”称号权威性的消解。在中国社会语境中，“专家”原本承载着公众对专业知识、科学精神和行业引领的尊重与信任。然而近年来，一些所谓的“专家建议”脱离实际，已经使这一称号在一定程度上被污名化。此次事件无疑加剧了这种趋势，当“专家”帽子可以随意戴在普通飞饼师傅头上时，其蕴含的专业价值和权威意义也就荡然无存。
更深层次的影响在于对人才评价体系的冲击。中国正在加快建设人才强国，建立科学、公正、有效的人才评价体系是关键环节。此次事件暴露出的随意认定、标准不一、程序缺失等问题，不仅损害了外籍人才引进工作的严肃性，也对整体人才评价环境造成了负面影响。如果“专家”认定可以如此随意，那么各类人才项目的公信力都将受到质疑。
4.2 政策公平性与社会信任的危机
事件引发的另一个重要社会反应是对政策公平性的质疑。许多网友指出，中国本土有大量手艺精湛的面点师傅、非遗传承人，他们的技艺同样值得认可和支持，却很少获得官方“专家”认定和相应补贴。这种“厚外薄内”的做法，容易引发公众的相对剥夺感，甚至激化排外情绪。
此外，事件还加剧了公众对政府治理能力的不信任。面对质疑，相关部门最初采取推诿、沉默的态度，邵东市科工局称“只是经办单位”，邵阳市科技局则让“等待官方通报”。这种回避问题的处理方式，与建设透明政府、责任政府的要求背道而驰。在现代社会，公众对政府行为的知情权、参与权和监督权意识日益增强，简单化的“冷处理”不仅无法平息质疑，反而会使“信任雪球越滚越大”。
4.3 舆论背后的社会心理分析
此次事件的舆论反应也折射出复杂的社会心理。一方面，公众的质疑和批评体现了权利意识和监督意识的提升。越来越多的民众开始关注公共资金的使用、政策执行的公平和政府的问责，这是社会进步的表现。另一方面，部分言论中也流露出焦虑情绪和排外倾向。在经济增长放缓、就业压力增大的背景下，一些网友对外籍普通务工人员获得特殊待遇感到不满，担心“一拖多，拉过来一大串印籍人员”。
此外，舆论中还表现出对形式主义和官僚主义的深恶痛绝。网友调侃“相关人员正在加紧编故事，但具体谁背锅还没达成一致”，这种讽刺既是对事件本身的批评，也是对基层治理中推诿塞责、文过饰非现象的普遍不满。这种情绪值得高度重视，因为它直接影响政府的公信力和社会的凝聚力。
5 制度优化与治理改进：避免“目标替代”的路径选择
5.1 重构科学合理的考核机制
要从根本上避免“飞饼师傅变专家”这类荒唐事件，首先需要重构基层考核机制。上级政府在制定人才引进考核指标时，应充分考虑地区差异性，避免“一刀切”。对于邵阳这类三四线城市，不应强行下达不切实际的“外籍高端专家”引进指标。相反，应鼓励各地根据自身产业特色制定标准，如针对小商品、中药材等地方特色产业，重点考核“技能型工匠引进”或“海外市场拓展人才”等切实可行的目标。
考核导向也应从重数量转向重质量、重实效。可以建立多维度的评价体系，不仅看引进人才的数量，更要评估其与地方产业的匹配度、实际贡献度以及持续发展潜力。同时，应适当延长考核周期，避免基层因短期压力而采取急功近利的“凑数”行为。
5.2 强化政策执行的规范与透明
在政策执行层面，必须建立更加规范透明的认定流程。外籍专家的认定应当严格遵循国家和省级相关标准，确保申请材料齐全、评审程序规范、结果公开可查。具体而言，可以建立专家评审委员会制度，吸纳行业专家、学者参与评审；完善公示制度，对拟认定人选的基本情况、专业成就等进行公示，接受社会监督；建立责任追溯机制，明确“谁举荐、谁评审、谁负责”的责任链条。
对于公共资金的使用，更需要严格监管和全程透明。财政慰问金、补贴等发放应当有明确的制度依据、标准程序和监督机制。可以探索建立专项资金使用公示平台，每一笔资金的发放对象、金额、依据和审批流程都应在平台上公开，方便公众查询和监督。
5.3 建立多元参与的社会监督体系
有效的社会监督是防止政策执行偏差的重要保障。在人才认定、资金使用等涉及公共利益的事项上，应当拓宽公众参与渠道，建立多元主体参与的监督体系。可以邀请人大代表、政协委员、媒体代表和社区群众参与重要人才项目的评审监督；建立便捷的举报反馈机制，对公众质疑及时回应、认真核查；定期组织第三方评估，对人才政策执行效果进行独立、客观的评价。
媒体监督也应发挥更加积极的作用。此次事件中，正是媒体的报道引发了社会关注和上级重视。未来应进一步保障媒体的监督权，通过调查报道、深度评论等方式，揭示政策执行中的问题，推动治理改进。同时，媒体也应秉持专业精神，避免片面渲染和情绪化报道，促进理性、建设性的公共讨论。
5.4 转变人才观念与创新引才方式
基层治理者需要转变人才观念，认识到“人才”的多样性和层次性。不是只有高学历、高职称的才是人才，各行各业的能工巧匠、特色技艺传承人同样是宝贵的人才资源。在引进外籍人才时，也应基于实际需求，而不是为了“装点门面”。对于确实能够促进地方特色经济发展、丰富文化生活的外籍技能人才，可以通过更合适的方式予以认可，如举办技能交流活动、授予“友好使者”称号等，而不必勉强套用“专家”头衔。
同时，应创新引才方式，拓宽引才渠道。可以结合地方特色产业，开展精准化、小规模的国际人才交流活动；利用现代信息技术，建立柔性引才机制，不追求人才的全职引进，而是注重其智力资源的有效利用；加强与高校、科研院所的合作，通过项目合作、短期讲学等方式吸引国际人才为地方服务。
6 结论
“印度飞饼师傅被认定为外籍专家”事件虽是个案，却折射出中国基层治理中普遍存在的“目标替代”现象及其背后的制度困境。在层层加码的考核压力下，一些基层部门为了完成指标，不惜采取数字造假、形式主义等手段，导致政策执行的实际效果与初衷严重背离。这种现象不仅造成公共资源浪费，更损害了政府公信力和社会公平。
解决这一问题需要系统性的治理改进。首先，要重构科学合理的考核机制，考虑地区差异，避免“一刀切”；其次，要强化政策执行的规范与透明，建立严格的责任追溯机制；再次，要建立多元参与的社会监督体系，保障公众的知情权和监督权；最后，要转变人才观念，创新引才方式，真正发挥人才对地方发展的促进作用。
基层治理是国家治理的基石，其现代化水平直接影响人民群众的获得感、幸福感和安全感。只有坚持实事求是的原则，破除形式主义的桎梏，才能真正提升基层治理效能，实现政策目标与执行效果的统一，推动社会持续健康发展。“飞饼师傅变专家”的闹剧不应重演，而应成为深化基层治理改革的警示和契机。
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