强化政府责任 推进依法行政——访国家行政学院常务副院长陈福今

第6版(学术动态)
专栏：专家访谈

　　强化政府责任 推进依法行政
———访国家行政学院常务副院长陈福今
本报记者 卫庶
记者：建立和完善社会主义市场经济体制，推动依法治国和依法行政进程，迫切需要转变政府管理观念、职能和方式。加入世贸组织后，这一问题更加突出。在这样的大背景下，国家行政学院去年举办了两期省部级干部依法行政专题研究班，社会反响很好。请您介绍一下专题研究班的有关情况。
　　陈福今：经党中央、国务院批准，中组部、国务院法制办、国家行政学院去年在京共同举办了两期省部级干部依法行政专题研究班。学员是来自31个省、自治区、直辖市和41个中央国家机关以及新疆生产建设兵团的省部级领导干部。朱镕基同志作了重要讲话，王忠禹同志为学员讲授了题为《深入学习、自觉实践“三个代表”重要思想，全面推进依法行政》的第一课。
　　举办省部级干部依法行政专题研究班，在我国尚属首次。这充分体现了党中央、国务院对依法行政的高度重视，以及全面推进依法治国、依法行政的决心。学员们普遍反映，通过近20天的专题学习，越来越感到依法行政是各级政府贯彻落实“三个代表”重要思想的必然要求，是政府管理方式和政府管理体制的重大创新与深刻革命，把依法行政落到实处是各级政府领导干部的首要职责。在学习、研讨和总结中，大家对我国当前依法行政工作中存在的突出问题、深层次矛盾和解决措施进行了深入分析，一致认为，要以江泽民同志“七一”重要讲话精神和“三个代表”重要思想为指导，以《国务院关于全面推进依法行政的决定》为依据，以强化政府责任为切入点，努力建设责任政府，全面推进依法行政。
　　记者：全面推进依法行政，为什么要以强化政府责任为切入点？
陈福今：责任是法律的生命。责任包括公民责任和政府责任这两大责任体系。在现代法治社会，强化政府责任是推进依法行政的关键。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推进。在一个社会里，如果违法比守法能获得更大利益，贪赃枉法比严格执法能获得更多好处，就很难奢望大家信守法律。在我国当前体制转轨的重要历史关头，在加入世贸组织的新形势下，强化政府责任具有极为重要的现实意义。
　　记者：如何才能强化政府责任？陈福今：强化政府责任，关键要实现四个转变。
　　在人民与政府的关系上，应当实现从政府权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持对人民负责，对人民制定的法律负责，是依法行政的本质涵义。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，并受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。
　　在政府职能上，应当实现从“全能政府”向有限权力政府的转变。计划经济体制下的政府是“全能政府”。社会主义市场经济体制下的政府是一种有限权力政府，凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的，政府不必越俎代庖。这样，有利于在权力的源头上制约行政权，并使行政机关行使职权与经济利益彻底脱钩，而与责任挂钩，建立责任政府。
　　在法治理念上，应当实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治“官”、治权的转变。通过大力实施依法治国方略和推动依法行政进程，建立法治政府，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。
　　在责任制度上，应当实现从强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任的转变。立法不仅要重视设定公民责任，而且要重视设定政府责任；行政执法不仅要重视行使行政权力，而且要重视承担行政责任；监督制度不仅要重视设置监督形式，而且要重视落实行政责任。
　　记者：人们发现，一些地方和部门出现的腐败现象、市场经济秩序混乱、特大安全事故等热点社会问题，总是与这些地方和部门有法不依、执法不严、监管不力、渎职失职直接相关的。有人指出，这正是政府责任缺失的表现。您能否分析一下造成这一问题的主要原因？
　　陈福今：择其要者，有三点：一是新旧体制转轨的摩擦、冲突和空隙，阻碍了政府责任制度的建立和完善；二是政府推进型改革模式较为依赖行政权力，某种程度上忽视了治“官”、治权，造成政府责任弱化和虚化；三是公务员和民众的总体法律素质不够高，导致缺乏政府责任制度生长发育的法治意识土壤。
　　记者：事实说明，没有严格的政府责任制度作保障，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久，只能是局部摸索而不可能全面推进。您认为当前强化政府责任应采取哪些措施？
　　陈福今：强化政府责任、建设责任政府是一个长期、渐进的过程。当前应致力于这样几个方面：进一步建立健全政府责任体系。政府责任包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任，其责任主体包括各级行政机关、行政首长和广大公务员。要建立健全适应各类责任主体的政府责任体系，做到政府责任法定化。当前，特别需要强化政府的政治责任，建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。由各级人大选举或决定产生的行政首长具有特殊的政治地位和法律地位，这就决定了他们比一般公务员承担更多的责任，特别是对人民负责的政治责任。作为正式追究政治责任的“罢免”制度早已写入我国宪法和组织法，但由于法律后果过于严厉而在实践中较少使用，故亟须创设引咎辞职、责令辞职等比较易于实施的新的政治责任制度。同时，要进一步健全公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度，行政机关的违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度，以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度，等等。
　　严格实施行政执法责任制。法律涉及经济、政治、社会生活的各个方面，是一个包罗万象的综合性指标体系。考核行政执法责任，比孤立地考核经济指标、教育指标、社会治安指标、计划生育指标等单项或局部指标更为科学、准确、合理，也更符合国际惯例。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责，以责任制约权力。它体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一，实现了行政机关从权力本位向责任本位的转变。近年来，行政执法责任制在全国部分地区的成功推行，对推进依法行政、强化政府责任、确保政令畅通发挥了重要作用。当前，可逐步创造条件，将中央对地方、上级政府对下级政府、各级政府对其职能部门以及行政机关对公务员的考核，从单纯考核经济指标转到不仅考核经济指标，而且考核严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好的投资环境和法治环境等指标上来。
　　大力强化对行政权的全方位监督机制。行政权的能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，决定了如不对其进行强有力的监督，就有可能膨胀为恣意妄为的权杖。我国目前形式上虽已建立起内外结合、多途径、多渠道的行政权监督体系，但尚未形成十分有效的监督网络，难以充分发挥整体的监督合力，特别是还没有得到严格实施。因此，我们必须大力强化和完善对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与。其中，监督的独立性是保证监督公正性的基本前提，监督的公开性是保证监督公正性的基础，监督的民主参与是保证监督公正性的关键。
　　不断提高公务员的责任意识、法治意识和综合素质。公务员是一切行政活动的最终实施者。他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响我国依法行政的进程。实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国法治走向良性运作的根本；否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意义。要制定公务员依法行政培训规划和年度实施计划，充分发挥各级行政学院对公务员进行经常化、制度化依法行政培训的重要作用，教育广大公务员自觉地在法律之下而不是在法律之外、更不是在法律之上提出问题、思考问题和解决问题，始终绷紧法治与责任这两根弦，并通过定期培训、持证上岗等有效措施，不断提高公务员队伍的文化素质和法律水平。韩非子有句名言：国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。在21世纪，只要全体公务员真正成为对人民负责、对法律负责的强有力的“奉法者”，我们就一定能够建设一个廉洁、勤政、务实、高效的责任政府和法治政府。（附图片）
　　（题头照片为陈福今同志。柏钢摄）