分拆：不是电信改革的唯一选择——访北京大学教授周其仁

第12版(信息产业)
专栏：

　　分拆：不是电信改革的唯一选择
　　——访北京大学教授周其仁
　　本报记者朱剑红
编者按：一石激起千重浪，本报5月21日《中国电信要不要再分》的讨论刊出后，反响非常强烈，电信拆分问题引起许多人关注，纷纷投书本报参与讨论，这充分体现了广大读者对电信改革的高度关注。一项事业能够引起如此广泛的关注是件好事。今天，我们选择其中一些有代表性的观点刊出，供参考。在此对广大读者对本版的厚爱致以诚挚的谢意。
　　记者：中国电信在去年被一拆为四后，现在又传言要进一步分拆，各界对此议论纷纷。对“分拆与否”的议论，实际上是对电信如何改革的讨论。
　　周其仁：分拆是政府改革电信所采用的手段之一。原中国电信占了1998年末全部电信市场的99％，要是听由小小联通与之“竞争”，那就是再过100年，也够不着所谓“双寡头垄断竞争”的边。所以，1999年酝酿进一步开放电信市场，把原中国电信分拆一下，以利形成竞争局面，有一定的道理。
　　记者：那么，你认为这种分拆的效果怎么样？电信市场的竞争局面是否形成了？
　　周其仁：在移动通信市场上，中移动与联通之间的竞争硝烟弥漫，开始让客户受益。可是，固线通信市场尽管有了一个数网竞争的初级模样，中国电信集团还是一家独大。当然，局面已经有了某种变化。联通拥有固线营运牌照，也已经声明将投资77亿建设可与中国电信集团竞争的全国固线网络；铁通可以依托满足铁路通信之余的网络能量向市场放号，并预言要在未来几年争得固线通信市场25％的份额；网通来势汹汹，依仗高速宽带网络新技术要做“营运商的营运商”，同时努力开拓直达最终用户的“非接入通道”；联通、网通、铁通和吉通都拿到了IP电话的牌照，可以在互联互通的条件下，参加争夺中国电信集团的固线客户。加上已经拥有1亿用户的移动电信，对固线通信产生一定的“替代”效果，也将竞争引进了固线电信市场。
　　但是，由于以下几点理由，目前的局面还是不足以动摇中国电信集团的既有垄断地位，还是难以在短期内形成固线市场的可操作竞争。（一）电信通信服务对遍布全国、直达用户的网络依赖极大，比较起来，目前联通、网通和铁通的网络，不是局部的，就是未来式的；凡是对手网络尚未覆盖的地方，固线用户除了中国电信，还是没有别的选择。（二）与中国电信集团掌握的1.3亿用户相比，其对手们拥有的最终用户数目微不足道，而“网络效应”的意思是说，多一个用户会增加其余用户的价值。（三）移动对固线通信的替代作用，不可高估。比如那些对通信质量更敏感的“高端客户”，不会因为有了方便的移动通信因此就告别固线服务，而对廉价更敏感的低端用户，移动服务的费用要低于固线，还不是现实。至于没有移动网络的地方，无论什么客户只好“选”固线。所以，我国固线通信市场还是没有形成可操作的竞争。
　　记者：正是在这个背景下，进一步分拆中国电信，以期推动电信市场进一步竞争的问题被提了出来。
　　周其仁：是的，不过，我们要当心“无效分拆”的陷阱，那就是分拆搞得大刀阔斧，但市场的竞争性并没有相应增加。对分拆成功与否的评价标准，应该是是否增加可操作竞争，而不是分拆本身，更不是“分拆的力度”。
　　例如，将中国电信集团按照区域，“横切”成南北两个固线电信公司，或者7至8个区域性营运商，如何？我的看法，竞争还是难以操作，因为中国电信集团尚存的种种毛病，与其说是因为“大”，不如更准确地说是因为“独”。横向分拆可以变大为小，但是不能变独为多。所以横拆之后，客户的选择不会有实质性的增加。比方南方一个客户，要是对南中国电信公司的服务不满意，可以让北中国电信公司为他拉一条通话线吗？此路不通，难道为了得到良好的电信服务，非要举家北迁不成！
　　那就再来一次“竖切”吧。就是说，固线长话与市话分立，或者分立后的市话再横切若干。但目前我们的电信市场上，并没有与中国电信集团大体旗鼓相当的固线营运商。在此现实约束下，就是分拆了长话与市话，还是要等待联通等新公司的逐步成长，才能看到分拆所期望的长话竞争。至于本地电话网，可能拆小，但仍然基本上维持“独家”，还将成为妨碍可操作竞争的瓶颈。所以我的观点是，从增加竞争的角度看问题，无论横切还是竖切，进一步分拆中国电信的“油水”都不大了。
　　记者：如果不用分拆的方法，您认为目前怎样的方法能够得到可操作的竞争？
　　周其仁：重点可以放在进一步扩大电信市场的准入。
　　回顾一下，“扩大市场准入”，才是国际国内电信改革成功经验的精华所在。美国的分拆模式，以准许MCI等新公司进入长话市场为轴心，所以实质是“为保证准入的分拆”；至于其余留的地方电话独占，拖来拖去，最后还是靠长话与市话、固线与移动、传统电话与有线电视的交叉进入、也就是扩大市场准入来解决。英国模式，走的是“无须分拆的竞争”路线，一开始就准许组建一家新的全能电信营运商进入固线市场。从我们自己的经验看，不但1993年成立联通、开放电信增值业务是市场准入，吉通、铁通和网通，无一不是扩大市场准入的结果。要是没有市场准入的逐步扩大，不会有电信市场今天的局面。我国由各个行政部门控制的全国性通信传输网络的数目之多，堪称世界之最。但是，部门割据、彼此从来不开展市场竞争。国人既然已经支付了数网的成本，为什么就不能享受一下竞争的收益？
　　记者：在这场讨论中，您还提醒人们注意：警惕“分拆变味”。
　　周其仁：是的，我们应该认真讨论这样一个问题——政府垄断产业在开放市场竞争的过程中，行政性分拆手段的地位和局限。
　　国际经验表明，“分拆方案”和“不分拆方案”，既可能殊途同归形成电信竞争，但也都有可能在观念和既得利益的双重束缚下“变味”。重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争，因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是“分拆”，也不是“非分拆”，而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。