实行积极财政政策的条件和边界——访中国社会科学院财贸所所长、研究员刘溶沧

第6版(学术动态)
专栏：学者访谈

　　实行积极财政政策的条件和边界
　　——访中国社会科学院财贸所所长、研究员刘溶沧
　　□本报记者 张怡恬
　　“十五”计划《纲要》提出，近期要继续实行积极的财政政策。算起来，我国实行积极的财政政策至今已进入第四个年头，而关于实行积极财政政策应具备的条件和社会经济能够承受的限度即积极财政政策的边界问题，却一直是学术界讨论的热点问题。对这些问题究竟应该怎么看？日前，记者就此采访了中国社会科学院财贸经济研究所所长、研究员刘溶沧。
　　记者：在我国宏观经济运行已出现重要转机的情况下，为什么中央仍然把实行积极的财政政策作为近期宏观调控政策的基本取向呢？
　　刘溶沧：虽然当前经济增长的各项指标已经明显好转，但我们不能因此而过分乐观。因为，当前经济运行的趋好，很大程度上是依赖于短期政策效应和外部环境的好转，而并非稳定的内在因素作用的结果。影响经济增长的主要问题如结构问题、体制问题等，并未得到根本解决。首先，虽然通货紧缩的趋势已经得到缓解，但通货紧缩的隐患尚未根除，社会有效需求不足的矛盾仍然存在。其次，国民经济虽然出现了走向良性循环的重要转机，但促进国民经济持续快速健康发展的基础还不牢固，特别是民间投资的增长速度比较缓慢，制约消费增长的因素还比较多。因此，无论从保持政策的连续性，还是从巩固、发展当前较好的宏观形势的现实需要来看，在一定时期内仍有必要继续实行积极的财政政策。
　　记者：实行积极的财政政策需要一定的社会经济条件作保证，当前我国是否具备这些条件？
　　刘溶沧：实行积极的财政政策至少需要具备两个条件。第一，必须有闲置的生产要素和生产能力。这是因为，实行积极的财政政策意味着扩大政府支出规模、增加财政赤字、扩大国债发行规模，而这些举措必须有剩余的资源作支撑，否则极易引发通货膨胀。从我国目前的情况来看，这个条件是具备的。一方面，我国劳动力及其他物质生产要素供给充足。另一方面，我国正处于工业化加速发展时期，市场需求潜力巨大，特别是基础产业、基础设施以及新的消费需求潜力可观，结构（产业结构、区域结构、城乡结构、所有制结构）转换的空间更是难以估量，经济增长还有很大潜力可挖。
　　第二，国家财政有一定的承受能力。衡量一国财政是否有实施扩张性财政政策的承受能力，可以用赤字率和债务负担率这两个指标来判断。借鉴《马斯特里赫特条约》规定的欧洲经济与货币联盟入围国家的财政赤字占GDP比重不超过3％这一标准，历年来我国与《马约》同口径的赤字率（即财政赤字占GDP的比重）都未超过这一上限。同样，就债务负担率（国债余额占GDP的比重）来说，1998年以前我国的债务负担率只有5％左右，2000年上升至14％，但与国际公认的警戒线还存在很大的距离。因此，目前我国仍然具备继续实行积极财政政策的条件。
　　记者：现在有人担心长期实行积极的财政政策会对经济发展带来较大的负面影响，您对这个问题是怎么看的呢？
　　刘溶沧：实行什么样的宏观经济政策，是由当时特定的经济情势来决定的。我们不能简单地认为实行积极的财政政策时间长了就一定会产生大的负面影响。只要有实行积极财政政策的必要性，且条件具备，同时，从政策效果和实施情况看，对经济有效增长的促进作用明显，那么，采取积极的财政政策就是适当的。反过来讲，如果不合时机地实行某种财政政策，即使持续时间不长，对宏观经济运行也会造成严重危害。总的来看，继续实行积极的财政政策要注意不能突破以下三个边界：
第一，政策环境边界。也就是说，实行积极的财政政策，不能对民间投资、民间消费增长产生明显的“挤出效应”。如果政府支出规模的扩大，压抑、排挤了民间投资和民间消费的增长，那么，实行积极的财政政策就是不合适的。有人认为，从去年下半年起，我国已经产生了“挤出效应”，理由是民间投资增长乏力，而增发的长期国债，都是面向国有商业银行发行，会对银行的贷款能力或规模产生影响。这种观点是不正确的。因为统计资料显示，去年上半年民间投资增长已开始加速，银行贷款的规模也在增长，存贷差规模依然很大，所以并未产生“挤出效应”。理论分析也表明，在有大量闲置的生产能力、生产要素可供利用，而民间投资又不能有效吸收、消化这些闲置的经济资源时，政府支出规模包括投资规模的扩大，非但不会导致“挤出效应”，而且会有效引导社会资金的流量与流向，促进和带动民间投资的增长。在我国目前需求不足和结构失调同时并存的情况下，扩大政府投资所进行的社会基础设施建设、技术改造和对高新技术产业的支持等，还会为全社会投资环境和经济结构的改善，为产业、技术升级和国民经济后劲的增强创造良好条件。
　　第二，政策运用边界。实行积极的财政政策要以扩大财政赤字和国债规模为代价，但只要这样做能促进当期的经济增长和经济效益提高，并为以后中长期的经济有效增长奠定基础，那么，这种政策就是可取的。我国自1998年开始实行的积极财政政策，切实拉动了国内需求，促进了经济增长。并且，我们实行的是总量扩张与结构调整双向着力、协调配合的财政政策，符合我国经济的实际情况，符合推增总量、优化结构的战略构想，因而能够把短期政策效应与中长期政策目标有机结合起来，而不会使中长期的结构调整目标、转变经济增长方式目标受挫。
　　第三，政策效果边界。这是指增发国债的使用要有可靠的效率和效益保证，至少能为今后的还本付息提供保障。通过增发国债增加政府投资，确实能够拉动内需、保持宏观经济适度快速增长，但这是以未来财政负担加重为代价的。如果国债投资的效益不佳，不能为今后还本付息提供可靠基础，那么就应该检讨甚至放弃这种政策。从现实情况来看，我国近年来增发国债的总体投资效益良好，增发国债使用的基本方向和主流都是好的，因而不会对今后的还本付息构成威胁。
　　可见，无论从必要性、可能性，还是从实际效果来看，当前继续实行积极的财政政策都是适当的。当然，如果今后宏观经济运行情势发生改变，我们就应当及时调整财政政策的力度和取向。
　　记者：在继续实行积极财政政策的过程中应该注意哪些问题？
　　刘溶沧：我认为，主要应注意两个问题。一是确保和努力提高国债资金的使用效果。国债资金必须用之得当、用之有效，否则就违背了实行积极财政政策的初衷，也将造成后续国债规模的虚增压力。我国自1998年开始实行的积极财政政策，的确取得了令人瞩目的政策效应，是促成去年我国经济出现重要转机的一个关键性因素；但毋庸讳言，国债资金的使用也出现了诸如个别建设项目的选择不够慎重、资金到位不够及时、个别基础设施工程质量没有保证等问题，因而有关部门必须进一步加强对国债资金使用的监管。
　　二是尽力扩大国债投资的“乘数效应”。政府投资对经济启动与刺激作用的大小，关键不在于其数量多少，而在于其投资乘数作用的大小。因为在现代市场经济条件下，政府投资在社会总投资中所占的份额不会太高，不可能通过其“单打独斗”来支撑经济的发展，但其对社会投资所具有的基础性（公共性）、带动性、引导性（调节性）作用却是至关重要的。这就是通常所说的财政投资的“四两拨千斤”效应，亦即乘数效应。一般说来，政府投资的乘数效应越大，所撬动的社会投资就越多，积极财政政策的作用就越明显，国债的发行规模也可相应减少。因此，今后应通过财政补贴、财政贴息、财政参股和税收制度、税收政策的调整、优化等途径，努力扩大财政投资的乘数效应，以迅速扭转社会投资增长跟进不快的局面。（附图片）
　　（题图人物为刘溶沧研究员）