轩然大波源于密室

【台湾《中国时报》12月18日文章】题：李登辉即兴演出　两国论天机乍泄（记者　张慧英）
在半个世纪以来两岸关系的发展过程中，去年7月间前总统李登辉抛出的"两国论"，是我国最重大的一次政策调整，也引发了强烈震撼。其实，"两国论"原本规划的落实方向，甚至还包括了修宪、修法及废除国统纲领，而其决策与发表过程，也有许多不为人知之处。
两国论的出现，有其特定的环境背景。由于美国总统克林顿发表"三不"立场，学者提出"中程协议"构想，加上中共联美、日等国打压台湾的"大国外交"日见成效，我国政府感到已逐渐被迫滑向中共的"一个中国"陷阱，自己的主权国家地位与空间似乎正在国际间流失，两岸政治谈判压力愈来愈大。于是，深受李登辉信赖的新生代幕僚——国安会咨询委员蔡英文与张荣丰、总统府副秘书长林碧火召，和台大、政大、台经院等多位法政学者组成了一个小组，研究如何"强化中华民国主权国家地位"。
修宪修法　再废除国统纲领
在研究期间，蔡英文曾远赴美国、日本、意大利等地，与知名国际法学者访谈，就台湾如何从法律面突破国际困境征询意见。研究小组定期直接向李总统提出报告，李总统也曾在官邸宴请小组成员。
经过一年左右的研究，1999年5月完成了一份研究案，其结论是：必须将两岸定位为国家对国家的关系，才能走出中共"一个中国"的框架。
该案也明确规划了以低调、渐进的方式，分阶段落实"两国论"的步骤。包括了修宪、修法、废除国统纲领。在修宪部分，建议方案之一，是冻结宪法第四条"中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。"另订增修条文"中华民国领土为本宪法有效实施地区，宪法第四条不适用"代之。
在修法部分，则将所有法律中之"自由地区"、"台湾地区"、"大陆地区"等名词改为"中华民国"与"中华人民共和国"。宪法增修条文亦依同样原则修正。
至于以"统一"为目标的国统纲领，则先弱化再废除。研究案中建议不再用"统一"两字，改用"终局解决"四字，提出"统一不是唯一选项"论调。作法则分成几个阶段：先"少提"，然后"不提"，再慢慢公开"新思维"，最后废国统纲领，另以"两岸纲领"取代。而"两岸纲领"的进程、条件与内容，这份研究案中也作了具体规划。
研究案更检讨了当时的大陆政策，包括建议以后不要讲"一个中国"、"一个中国就是中华民国"、"一个中国就是'一中各表'"，不要再说"一个分治的中国"、"一国两府"、"中华民国自1912年以来即存在"、"台湾是中国的一部分，大陆也是中国的一部分"，并且也要少提波茨坦宣言及开罗宣言。
李登辉宣告终止动员戡乱时期时，是承认中华民国治权不及于中国大陆，但并未放弃对中国大陆的主权及未来的统一目标。而基本上，两国论则是放弃了对中国大陆的主权宣告，也不再以统一为国家目标。
发布之前　原打算广泛咨商
李登辉对研究报告相当认同，在《台湾的主张》一书中，他曾透露希望与国际法学者好好讨论中华民国地位，想谈的便是"两国论"主张。不过，研究案中的修宪、修法、废国统纲领等建议，李总统觉得牵动层面太广，得好几年才能做好。于是，他决定原则接受研究案的论点，挑一个时机以"陈述事实"方式对两岸作出新的定位，也为未来的大陆政策定了调，但暂时不要把动作做得太大，宪法、法律及国统纲领都先不去动。
至此，李登辉已经动用元首权，作出采行"两国论"的政策决定了。但发布时机，则还需要研究。9月是联合国大会期间，两岸关系通常紧绷，不适合提出新主张。再晚，总统选战就要开打了，辅选之不暇，也不宜再提两岸问题。而且高层获得讯息，中共会在10月1日国庆时宣布，海协会会长汪道涵访台时，将展开台湾回归的政治谈判。因此为了替中华民国主权地位建立一个安全网，必须及早对两岸关系重新定位。选来选去，觉得还是7月最适合。
直到此时，"两国论"都还只存在于几位幕僚及李登辉之间，国安会不曾正式讨论其研究结论，政府相关部会更不曾交换意见，甚至连殷宗文也没看过整个研究案。不过，陆委会主委苏起7月初要赴美参加国建联谊会，为免他措手不及，蔡英文及张荣丰在他行前特别作了场简报。不过，简报内容较为简略。
而这是苏起第一次听到这个案子，当时他大吃一惊，觉得此事非常严重，但他并不知道决策已定，以为只是一般的研究案。因此，他虽然不赞成，倒只建议研究小组要评估可能的冲击，并且要广泛咨商，至少政府内部要深入交换意见，等他从美国回来之后大家再好好谈谈。
事态严重　只好打住先救火
但议论未行，李登辉的话就已经先出口了。7月初，"德国之音"有两位记者来台，定于9日上午专访李总统。专访前一晚，李总统审阅对方事先提出的问题和新闻局的答复拟稿。第一题就问到北京视台湾为"叛离的一省"。李登辉对答复拟稿很不满意，当时手边正好有两国论的研究报告，就决定借此场合发表。大笔一挥，自己写下一段答复。为了缓和冲击，在两岸是国家与国家关系之外，再加上了"至少是特殊的国与国关系"，第二天便在专访时正式提出。
这当然引起轩然大波，但由于李登辉发布的过程近似临时起意，相关部会没来得及协商，所以连外交部、新闻局等政府首长都不知道究竟出了什么事，更不明白大陆政策到底跑到哪里去了。10日才回国的苏起同样丈二金刚，面对记者的询问只能推说等上班了再说。
12日上午，国安会秘书长殷宗文在国安会召开高层会议，蔡英文等人此时才把强化中华民国主权国家地位研究报告作了完整报告。会中分为两派立场，殷宗文、辜振甫及苏起三人反对脱离"一个中国"的"特殊的国与国关系"，力主回归"一中各表"，其他人则支持新的两岸定位。
至于对冲击的事前评估，蔡英文及张荣丰在会中表示曾作周延评估，而其评估结果，是汪道涵不一定不来——即使不来也没关系，中共不会因此而打台湾，美国也不会反对。总而言之，就是不会有太多负面影响。然而，事实很明显，不只国内哗然、中共跳脚，美国也勃然大怒。这大概是第一次，台湾把敌人和朋友全得罪了。
情势紧急，会中决议由陆委会出面善后，苏起于是在当天下午举行记者会。他勉力把"特殊的国与国关系"和原有的"一个中国"政策挂上钩。而在这段期间，林碧火召也曾私下向媒体作背景说明，强调这是一次态度积极的政策调整，李总统有意以国家对国家的两岸新定位，大步展开两岸政治谈判。这些讯息见诸报端，让"两国论"风波愈演愈烈。
事情一闹大，外界开始质疑决策过程。总统府于是宣布，这是由"加强中华民国主权国家地位研究小组"审慎研究一年的结果。而且为了壮声势，把总统府秘书长黄昆辉、资政丁懋时及殷宗文等人都列入，以掩饰其实只是几位新生代幕僚和李登辉之间的决定。而由于未经协调，各部会仍然搞不清楚政策，新闻局为外籍记者准备的说帖被临时撤回，甚至连"特殊的国与国关系"之英译也乱成一团。
美国政府对此事极不谅解，因为台湾既需要美国保护，如此重大的政策调整竟不先行知会。当时两岸军机起降频繁，台海山雨欲来，美国于是向两岸分别提出照会，而且还罕见地予以公开。除了以叫停一个军事访问团等方式惩罚台湾外，美方也建议我国撤换苏起，以化解两岸紧绷局势。但李登辉倒是替苏起扛起了压力，不同意换人。
在内外情势皆不利下，"特殊的国与国关系"不得不退让，但怎么退、退到哪里，又隐隐有一番路线拉锯。陆委会在8月发表说帖呼吁两岸回到"一中各表"共识，却被总统府高层批判为"失去李总统原味"。不过，两岸关系倒是得以渐趋缓和，而克林顿总统也提出了"一个中国、和平解决、两岸对话"的三支柱说。
其实，在接受"德国之音"专访时，李登辉一点也没想把事情闹得这么大，以为只是把存在已久的一个法律事实讲出来而已。所以对后来的轩然大波，他也觉得很意外。问题出在哪里？回顾整个争议过程，一位了解内幕的人士指出："顺序弄错啦！"
原来，两国论是有一道一道步骤的。例如修宪时，以隐讳的"宪法有效实施范围"代替赤裸裸的"台澎金马"，在大家不会注意到的情况下作国家定位的根本变革。对国统纲领也是逐渐弱化稀释，然后再以两岸纲领取而代之。一步一步地做，每一步都小到似乎不成为被指责的理由，也不会引起注意，但日积月累下来，就做成了"两国"的既成事实，届时要不要作政策宣示都不重要了。结果，苏起和林碧火召讲话坦白了点，把本想默默、慢慢做的事，先敲锣打鼓地亮了出来。步骤一乱，事情一闹大，当然就只好打住先救火再说。
到10月10日的国庆文告里，李总统已经回到"一中各表"的立场了。不过，"特殊的国与国关系"终究出了口，也为两岸关系重新定了调。一个如此重大的决策，事前未广泛咨询，相关部会未充分沟通，冲击评估又脱离现实，竟然就成为我国数十年来最重大的一项政策。而这，充分展现了李登辉的行事风格。
曾想延任　为两国论入宪铺路
【台湾《中国时报》12月18日文章】题：国大推动延任　系为两国论入宪铺路？
发表两岸"特殊的国与国关系"新定位时，前总统李登辉当时并未打算立即进行修宪等动作，因为工程浩大，不耗费几年完成不了。然而，他的总统任期只剩下半年多，如何能确定未竟之工程将逐步实现？国大曾经通过的延任案，是否是为了日后便于实现两国论入宪？值得进一步探索。
李总统发表两岸是"特殊的国与国关系"后，正在开会的国大也立即吵起两国论要不要入宪的问题。民进党原本有钟佳滨等人提的修宪案，建议增订宪法增修条文，"明确规定我国领土为台、澎、金、马及其附属岛屿及国家权力所及之其他地区。"此时又重新拿了出来。
蔡英文等人的强化中华民国主权国家地位研究案，对修宪的建议是采较为模糊的手法，不言明中华民国领土是台澎金马，而只以"宪法有效实施地区"概括表述。不过，二者异曲同工。
当时担任民进党国大党团干事长的刘一德表示，他感觉李登辉个人有让两国论入宪的意思，而且苏南成、陈镜仁等人也都传达过这样的讯息。记得在6月底、7月初两党协商时，国民党一度兴致很高昂，说不要管政党比例国代占几分之几了，先让总统和国代的任期都再延两年，在这段延任期间可以处理很多重大问题，包括国会制度、宪政体制、整部宪法的翻修和"国家定位问题"。
后来李登辉自己表明不要延任，但对于国代延任的问题，却一直未明白表态。刘一德认为，李登辉并没有强烈反对国代延任。不过两国论发表后，由于引起国内外争议，国民党的代表都反对入宪，因此此议便不了了之。
拼凑各方说法，并不能在两国论入宪与国代延任案之间找到明确连结，因此无法遽然推论李登辉想在卸任后，由延任的国大继续落实两国论入宪工作。比较可能的是，李登辉认为他宣示了"特殊的国与国关系"之后，就悄悄把国家定位转了向，日后便会顺势走上不同的方向。
因此，1999年8月10日他在行政院国家策略研究班致词时，除了说"国与国关系"愈闹愈好外，也表示明年此时他已不是总统了，现在他把国家的定位问题说出来，"以后谁来做总统，都非常好做事情"。国代延任案虽然被大法官挡了下来，但两岸关系及国家发展，在陈水扁政府掌舵下，似乎仍在继续朝着李登辉设定的方向前进。