杨亚佳：信息公开：编好约束权力的笼子
“把权力关进制度的笼子里”，习近平总书记最近在中纪委二次全会上的讲话阐明了权力控制之道。怎么关？经验表明，权力制约就是个“笼子”。但再好的权力制约也难免权力之间的勾兑，“暗箱”是权力制约的死角。于是，“公开”成为必然选择。党的十八大不仅提出要建设决策权、执行权、监督权相互制约的制度，而且提出要让权力在阳光下运行，要制定党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。可见，中央对“把权力关进制度的笼子里”的路径是清晰的。如果说权力之间的横向制约是笼子的“纬”，权力公开的社会监督则是“笼子”的“经”——通过权力公开，实现对政府自下而上的监督。编好权力监督的“笼子”，是政府信息公开工作的重要功能之一。
自我国《政府信息公开条例》实施以来，全国的信息公开工作发展迅速。据新华社报道，2011 年，我国仅省（区、市）级主动公开政府信息达 2885万多条，中央国家机关主动公开政府信息 149 万多条。另据《2012年中国政府网站绩效评估报告》称，作为政府信息公开主渠道的政府网站，县级以上建站率达到了100%！但是，与如此喜人的数量形成反差的却是政府信息公开的质量，根据2011年和2012年《中国法治蓝皮书》披露的情况，我国各级政府信息公开普遍存在着避重就轻、报喜不报忧、信息效用低、获取困难等问题，难以对公众监督政府提供有效的信息支持。
我们2012年开展的一项调研显示，在政府信息公开方面普遍存在着以下问题：一是领导形象展示多，民生保障信息少。据对11个设区市的政府网站统计，领导讲话和活动类信息高达32.54%，个别市高达52.8%，而民生类信息只有9.5%。二是公开渠道多，有用数据少。当前各地信息公开渠道以政府网站为主体，形成了报纸、电视、广播、广告等多渠道公开体系，但却存在着信息更新不及时，公开平台成摆设的情况。三是新闻报道多，便民信息少。信息公开多停留在工作报告、工作总结、领导活动等方面，而事关群众切身利益和方便办事程序，以及利益保障方面的信息少。四是上层布置多，下层落实少。中央及省市每年都要对信息公开工作做出部署，发布信息公开工作报告，但到县、乡一级，却普遍存在着应付现象。五是易生腐败领域信息公开严重不足。据我们对33市（包括设区市）县的调查，财政预决算类、土地征收与转让类、保障房建设类、政府采购类、政府专项资金管理类和政府投资项目类等关键性信息公开比例均不足3%。有近一半的县年度内没有公开财政财务信息，个别设区市的政府信息公开平台连续五年未公开市级财政预决算信息。
可见，政府信息公开的质量不容乐观。将权力关进笼子的前提是必须有笼子，并且这个笼子的“经”和“纬”必须真实和结实。现在的情况是，政府信息公开这个“经”有了，但不结实，有的地方甚至不真实。
如何让信息公开的笼子真实和结实起来，发达国家的经验是法治。比如美国，早在上世纪60年代就制定了《信息自由法》，该法的立法目的就是强制联邦政府机构向公众开放档案和文件，以实现人民对政府行为的充分了解和监督，并确立了“信息公开是原则，不公开是例外”的法治原则。进入80年代，美国联邦政府又制定了《文书削减法》，以改善政府信息的质量，保障相对人对政府信息的公共获取。2001年美国联邦政府管理与预算办公室（OMB）又制定了《信息质量法》（IQA），为保障联邦政府各部门发布信息的质量提供政策和过程指导。该法规定了信息公开质量保障制度，强制各政府部门必须制定信息质量指南和具体的信息质量标准，在信息发布前必须进行质量审查，信息发布后要根据公众需求及时修正缺陷，各政府部门要定期汇报信息公开情况，制定信息争议解决机制等。更具特色的是联邦政府各部门均设立首席信息官职位，负责信息质量审查、争议解决、信息质量指导等工作。缜密的立法保障了信息公开的质量，既满足了公众的信息需求，也使政府处于阳光之下。
我国在2008年就实施了《政府信息公开条例》，但几年来的实施效果并不理想。其中一个重要原因，是政府在各项事业发展中起着规划、引导、推动作用，这就使政府或官员在信息公开过程中容易出现避重就轻，避实就虚，敷衍搪塞，或期望以信息数量来化解信息公开的社会压力等行为，甚至会以种种理由故意设置障碍。因此，要编好信息公开的笼子，就一定要考虑到这方面的巨大阻力。
1.提升立法层级。当初在政府信息公开立法时，原本是由人大制定法律，但后来由于行政权力的强势而形成了降阶的行政法规，《保密法》和《档案法》成为其上位法。前者的立法理念应是公民权本位，而后者由于立法较早仍然是公权本位，导致在理念上发生冲突。按《条例》本应公开的信息，而按《档案法》或《保密法》却不能公开，政府部门更是随便以上位法的规定为由拒绝公开应公开的政府信息。因此，提升立法层级，统一立法理念应是推进信息公开工作，提高信息公开质量的当务之急。
2.减少政府自由裁量权。“公开为原则，不公开为例外”正成为当今世界许多国家信息立法的原则。在政府信息公开方面，必须减少信息公开的自由裁量权，在立法中采取保密列举的立法例，同时确立公开是原则、保密是例外，人人拥有平等获取信息的权利，如果拒绝提供信息政府应承担举证责任等原则。
3.明确信息质量标准。要杜绝信息公开中的避实就虚和弄虚作假，立法机关在立法中应明确质量原则，行政主管机关要制定严格和细密的质量标准，建立质量管理体系，并畅通相对人对信息质量的申诉纠正渠道，以保证公开信息的真实和准确。
4.加强对政府信息公开的监督和责任追究制度。要尽快健全政府信息公开工作体制，明确责任，加强监督。一是建立专门机构和专职人员。应成立相对独立的信息公开管理机构，使信息公开技术专业、职权专用、责任专负。二是建立各级政府信息公开主管机构之间的监督和报告制度，明确上级信息管理机构对下级机构的报告审议、质量审查、标准指导和责任追究建议权等。三是建立政府信息公开考核和责任追究制度，对不按规定公开应公开的信息，公开的信息不真实、不准确、有效性低，主动公开信息工作推诿拖延，依申请公开工作敷衍搪塞，或者由于故意或重大过失造成严重后果的，果断追究行政法律责任。
5.建立公众评价制度。信息公开的功能有二：一是使受众利用政府信息在生产、生活和社会活动中受益；二是监督行政行为，预防政府腐败，促进政府的公益性。这两点都离不开公众的参与。应该通过各类媒体广泛告知政府的信息公开指南和信息质量标准，告知公民信息权受侵害后的救济途径和方式，建立公众对政府信息公开质量的社会评议制度，聘请公民兼职政府信息质量观察员进行监督和反馈，以及定期的网络调查等，从受众角度监督信息公开工作的效果。
通过政府信息公开编织制约权力的笼子，受制于经济发展水平、法治状况以及信息技术发展等因素的影响，因此不太可能一蹴而就。但总的态度是不能等，因为环境影响制度，制度也影响环境。只要我们坚定地、一点一点地编织，信息公开的笼子就会逐渐成形和完善起来。
网编：客卿
自我国《政府信息公开条例》实施以来，全国的信息公开工作发展迅速。据新华社报道，2011 年，我国仅省（区、市）级主动公开政府信息达 2885万多条，中央国家机关主动公开政府信息 149 万多条。另据《2012年中国政府网站绩效评估报告》称，作为政府信息公开主渠道的政府网站，县级以上建站率达到了100%！但是，与如此喜人的数量形成反差的却是政府信息公开的质量，根据2011年和2012年《中国法治蓝皮书》披露的情况，我国各级政府信息公开普遍存在着避重就轻、报喜不报忧、信息效用低、获取困难等问题，难以对公众监督政府提供有效的信息支持。
我们2012年开展的一项调研显示，在政府信息公开方面普遍存在着以下问题：一是领导形象展示多，民生保障信息少。据对11个设区市的政府网站统计，领导讲话和活动类信息高达32.54%，个别市高达52.8%，而民生类信息只有9.5%。二是公开渠道多，有用数据少。当前各地信息公开渠道以政府网站为主体，形成了报纸、电视、广播、广告等多渠道公开体系，但却存在着信息更新不及时，公开平台成摆设的情况。三是新闻报道多，便民信息少。信息公开多停留在工作报告、工作总结、领导活动等方面，而事关群众切身利益和方便办事程序，以及利益保障方面的信息少。四是上层布置多，下层落实少。中央及省市每年都要对信息公开工作做出部署，发布信息公开工作报告，但到县、乡一级，却普遍存在着应付现象。五是易生腐败领域信息公开严重不足。据我们对33市（包括设区市）县的调查，财政预决算类、土地征收与转让类、保障房建设类、政府采购类、政府专项资金管理类和政府投资项目类等关键性信息公开比例均不足3%。有近一半的县年度内没有公开财政财务信息，个别设区市的政府信息公开平台连续五年未公开市级财政预决算信息。
可见，政府信息公开的质量不容乐观。将权力关进笼子的前提是必须有笼子，并且这个笼子的“经”和“纬”必须真实和结实。现在的情况是，政府信息公开这个“经”有了，但不结实，有的地方甚至不真实。
如何让信息公开的笼子真实和结实起来，发达国家的经验是法治。比如美国，早在上世纪60年代就制定了《信息自由法》，该法的立法目的就是强制联邦政府机构向公众开放档案和文件，以实现人民对政府行为的充分了解和监督，并确立了“信息公开是原则，不公开是例外”的法治原则。进入80年代，美国联邦政府又制定了《文书削减法》，以改善政府信息的质量，保障相对人对政府信息的公共获取。2001年美国联邦政府管理与预算办公室（OMB）又制定了《信息质量法》（IQA），为保障联邦政府各部门发布信息的质量提供政策和过程指导。该法规定了信息公开质量保障制度，强制各政府部门必须制定信息质量指南和具体的信息质量标准，在信息发布前必须进行质量审查，信息发布后要根据公众需求及时修正缺陷，各政府部门要定期汇报信息公开情况，制定信息争议解决机制等。更具特色的是联邦政府各部门均设立首席信息官职位，负责信息质量审查、争议解决、信息质量指导等工作。缜密的立法保障了信息公开的质量，既满足了公众的信息需求，也使政府处于阳光之下。
我国在2008年就实施了《政府信息公开条例》，但几年来的实施效果并不理想。其中一个重要原因，是政府在各项事业发展中起着规划、引导、推动作用，这就使政府或官员在信息公开过程中容易出现避重就轻，避实就虚，敷衍搪塞，或期望以信息数量来化解信息公开的社会压力等行为，甚至会以种种理由故意设置障碍。因此，要编好信息公开的笼子，就一定要考虑到这方面的巨大阻力。
1.提升立法层级。当初在政府信息公开立法时，原本是由人大制定法律，但后来由于行政权力的强势而形成了降阶的行政法规，《保密法》和《档案法》成为其上位法。前者的立法理念应是公民权本位，而后者由于立法较早仍然是公权本位，导致在理念上发生冲突。按《条例》本应公开的信息，而按《档案法》或《保密法》却不能公开，政府部门更是随便以上位法的规定为由拒绝公开应公开的政府信息。因此，提升立法层级，统一立法理念应是推进信息公开工作，提高信息公开质量的当务之急。
2.减少政府自由裁量权。“公开为原则，不公开为例外”正成为当今世界许多国家信息立法的原则。在政府信息公开方面，必须减少信息公开的自由裁量权，在立法中采取保密列举的立法例，同时确立公开是原则、保密是例外，人人拥有平等获取信息的权利，如果拒绝提供信息政府应承担举证责任等原则。
3.明确信息质量标准。要杜绝信息公开中的避实就虚和弄虚作假，立法机关在立法中应明确质量原则，行政主管机关要制定严格和细密的质量标准，建立质量管理体系，并畅通相对人对信息质量的申诉纠正渠道，以保证公开信息的真实和准确。
4.加强对政府信息公开的监督和责任追究制度。要尽快健全政府信息公开工作体制，明确责任，加强监督。一是建立专门机构和专职人员。应成立相对独立的信息公开管理机构，使信息公开技术专业、职权专用、责任专负。二是建立各级政府信息公开主管机构之间的监督和报告制度，明确上级信息管理机构对下级机构的报告审议、质量审查、标准指导和责任追究建议权等。三是建立政府信息公开考核和责任追究制度，对不按规定公开应公开的信息，公开的信息不真实、不准确、有效性低，主动公开信息工作推诿拖延，依申请公开工作敷衍搪塞，或者由于故意或重大过失造成严重后果的，果断追究行政法律责任。
5.建立公众评价制度。信息公开的功能有二：一是使受众利用政府信息在生产、生活和社会活动中受益；二是监督行政行为，预防政府腐败，促进政府的公益性。这两点都离不开公众的参与。应该通过各类媒体广泛告知政府的信息公开指南和信息质量标准，告知公民信息权受侵害后的救济途径和方式，建立公众对政府信息公开质量的社会评议制度，聘请公民兼职政府信息质量观察员进行监督和反馈，以及定期的网络调查等，从受众角度监督信息公开工作的效果。
通过政府信息公开编织制约权力的笼子，受制于经济发展水平、法治状况以及信息技术发展等因素的影响，因此不太可能一蹴而就。但总的态度是不能等，因为环境影响制度，制度也影响环境。只要我们坚定地、一点一点地编织，信息公开的笼子就会逐渐成形和完善起来。
网编：客卿
发布时间：2013-04-03 13:54:53
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